近年來(lái)，通過(guò)全國(guó)法院的不斷努力，人民法院在強(qiáng)化執(zhí)行案件流程節(jié)點(diǎn)管理、暢通信訪渠道、加強(qiáng)司法能力作風(fēng)建設(shè)等方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，消極執(zhí)行得到良好治理，消極執(zhí)行現(xiàn)象已經(jīng)大大減少。但一些地方仍然存在消極執(zhí)行問(wèn)題，損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益和人民法院的形象。能否將消極執(zhí)行納入執(zhí)行審查類案件的受理范圍，也存在爭(zhēng)議。消極執(zhí)行現(xiàn)象能長(zhǎng)期存在，是由多方面原因造成的，只有找到消極執(zhí)行的根源，并鏟除其存在的土壤，才能實(shí)現(xiàn)有效治理。

在幾年之前，消極執(zhí)行還是困擾人民法院執(zhí)行工作的難題之一。其主要表現(xiàn)為少數(shù)執(zhí)行人員因工作作風(fēng)不實(shí)、態(tài)度不端、無(wú)正當(dāng)事由不履行或者不積極履行職責(zé)，上級(jí)法院有明確意見(jiàn)而拒不執(zhí)行，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任對(duì)案件拖延、推諉、懈怠執(zhí)行等。這些消極執(zhí)行做法的存在，影響了勝訴當(dāng)事人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)行隊(duì)伍的整體形象和執(zhí)行難問(wèn)題的切實(shí)解決。

在“基本解決執(zhí)行難”期間，消極執(zhí)行問(wèn)題是整治的重點(diǎn)之一。通過(guò)努力，人民法院在強(qiáng)化執(zhí)行案件流程節(jié)點(diǎn)管理、暢通信訪渠道、加強(qiáng)司法能力作風(fēng)建設(shè)等方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，對(duì)消極執(zhí)行形成相當(dāng)大的制約。但實(shí)踐中，在一些地方仍存在消極執(zhí)行現(xiàn)象，可謂頑瘴痼疾。以某省為例，近三年，人民群眾通過(guò)信訪渠道反映錯(cuò)誤執(zhí)行的案件有93件，而反映消極執(zhí)行的達(dá)424件，是前者的4倍多。因此，消極執(zhí)行現(xiàn)象需要深入研究和妥善應(yīng)對(duì)。

民事訴訟法第二百二十六條規(guī)定，人民法院自收到申請(qǐng)執(zhí)行書(shū)之日起超過(guò)六個(gè)月未執(zhí)行的，申請(qǐng)執(zhí)行人可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。上一級(jí)人民法院經(jīng)審查，可以責(zé)令原人民法院在一定期限內(nèi)執(zhí)行，也可以決定由本院執(zhí)行或者指令其他人民法院執(zhí)行。據(jù)此，發(fā)生消極執(zhí)行問(wèn)題時(shí)，申請(qǐng)執(zhí)行人可以向執(zhí)行法院的上一級(jí)法院申請(qǐng)執(zhí)行，上級(jí)法院要么督促下級(jí)法院盡快執(zhí)行，要么改變管轄，交給其他法院執(zhí)行。嚴(yán)格落實(shí)該規(guī)定，實(shí)現(xiàn)上級(jí)法院對(duì)個(gè)案執(zhí)行的監(jiān)督，無(wú)疑會(huì)減少消極執(zhí)行問(wèn)題。

但在當(dāng)前各地法院收案量持續(xù)增加，執(zhí)行部門(mén)普遍存在人案配比矛盾、任務(wù)繁重的背景下，該規(guī)定的實(shí)際運(yùn)行或許會(huì)發(fā)生某些異化。如某執(zhí)行法院發(fā)生消極執(zhí)行問(wèn)題，若按照該規(guī)定由上一級(jí)法院執(zhí)行或者指令其他法院執(zhí)行，原執(zhí)行法院負(fù)擔(dān)便減輕了，同時(shí)也可能出現(xiàn)另一種情況，即上一級(jí)法院將案件移送給執(zhí)行工作開(kāi)展較好的法院，反而會(huì)加重這些法院的執(zhí)行負(fù)擔(dān)。這就與該規(guī)定的初衷背道而馳了。鑒于此，有的地方法院作了有針對(duì)性的探索，如福建省高級(jí)人民法院曾規(guī)定，執(zhí)行過(guò)程中首先查封法院自首先查封之日起超過(guò)60日未發(fā)布拍賣公告的，輪候查封法院在符合一定條件的情況下可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院將該案件全案指定首先查封法院執(zhí)行。也就是說(shuō)，某執(zhí)行法院不作為，其他法院的關(guān)聯(lián)案件也可能移送過(guò)來(lái)，通過(guò)加重其執(zhí)行任務(wù)迫使其積極執(zhí)行。

2016年，《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行信訪案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》對(duì)消極執(zhí)行作了重點(diǎn)規(guī)定。其中第六條規(guī)定，執(zhí)行實(shí)施類信訪案件，指申請(qǐng)執(zhí)行人申訴信訪，反映執(zhí)行法院消極執(zhí)行，請(qǐng)求督促執(zhí)行的案件。執(zhí)行實(shí)施類信訪案件的辦理，應(yīng)當(dāng)遵照“執(zhí)行到位、有效化解”原則。如果被執(zhí)行人具有可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)窮盡各類執(zhí)行措施，盡快執(zhí)行到位。

2017年，最高人民法院對(duì)中國(guó)民生銀行股份有限公司三亞分行（以下簡(jiǎn)稱民生銀行三亞分行）、寧波銀行股份有限公司北京分行（以下簡(jiǎn)稱寧波銀行北京分行）合同糾紛執(zhí)行案作出（2017）最高法執(zhí)復(fù)58號(hào)執(zhí)行裁定。裁定認(rèn)為，民事訴訟法第二百二十五條規(guī)定，當(dāng)事人、利害關(guān)系人認(rèn)為執(zhí)行行為違反法律規(guī)定的，可以向負(fù)責(zé)執(zhí)行的人民法院提出書(shū)面異議。該法條規(guī)定的“執(zhí)行行為”并未限定為執(zhí)行法院在執(zhí)行程序中的積極作為。《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第七條進(jìn)一步規(guī)定，當(dāng)事人、利害關(guān)系人對(duì)“人民法院作出的侵害當(dāng)事人、利害關(guān)系人合法權(quán)益的其他行為”提出異議的，人民法院應(yīng)當(dāng)依照民事訴訟法第二百二十五條規(guī)定進(jìn)行審查。本案中，執(zhí)行法院海南省高級(jí)人民法院在收到被執(zhí)行人寧波銀行北京分行應(yīng)付的4億元執(zhí)行款后，以“談話筆錄”的形式明確告知申請(qǐng)執(zhí)行人民生銀行三亞分行，該執(zhí)行款由于有關(guān)公安機(jī)關(guān)請(qǐng)求協(xié)助凍結(jié)而不能向其發(fā)放。民生銀行三亞分行認(rèn)為海南高院在收到執(zhí)行款后不予及時(shí)發(fā)放的不作為行為侵害了其合法權(quán)益，并提出執(zhí)行異議，符合前述法律和司法解釋規(guī)定精神，海南高院以民生銀行三亞分行系針對(duì)執(zhí)行法院的不作為提出異議，不能依照民事訴訟法第二百二十五條規(guī)定的執(zhí)行異議、復(fù)議程序進(jìn)行審查的認(rèn)定不妥，應(yīng)予糾正。海南高院應(yīng)就民生銀行三亞分行針對(duì)該院未予發(fā)放執(zhí)行案款的行為提出的異議，依照民事訴訟法第二百二十五條規(guī)定的執(zhí)行異議、復(fù)議程序進(jìn)行審查；民生銀行三亞分行所提執(zhí)行異議能否成立，由海南高院重新審查后作出認(rèn)定。

該裁定作出后產(chǎn)生了廣泛影響。有人將該案例解讀為允許對(duì)所有消極執(zhí)行行為提出異議。檢視該執(zhí)行裁定，可以發(fā)現(xiàn)，其針對(duì)的是執(zhí)行法院以“談話筆錄”的形式明確告知申請(qǐng)執(zhí)行人款項(xiàng)不能發(fā)放的行為，換言之，屬執(zhí)行法院明確拒絕作出具體執(zhí)行行為。該案中能不能發(fā)放執(zhí)行款項(xiàng)問(wèn)題，屬于在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生的法律爭(zhēng)議，納入執(zhí)行異議案件的審查范圍系應(yīng)有之義。但能否將其擴(kuò)大理解為當(dāng)事人可以對(duì)執(zhí)行法官一般意義上的消極懈怠行為提出執(zhí)行異議則不無(wú)疑問(wèn)。

因?yàn)閳?zhí)行異議案件，是當(dāng)事人、利害關(guān)系人或者案外人認(rèn)為執(zhí)行行為違反法律規(guī)定或者對(duì)執(zhí)行標(biāo)的主張實(shí)體權(quán)利，請(qǐng)求糾正執(zhí)行錯(cuò)誤的案件。而通常意義上的消極執(zhí)行，則是執(zhí)行法官拖延、推諉、懈怠不作為，并不存在需要解決法律爭(zhēng)議或者糾正執(zhí)行錯(cuò)誤的問(wèn)題。發(fā)現(xiàn)執(zhí)行法官消極執(zhí)行，所在法院或者監(jiān)督部門(mén)要求其及時(shí)作為即可，一般不需要另立案件進(jìn)行對(duì)抗式的審查。可以說(shuō)，消極執(zhí)行主要涉及執(zhí)行法官的責(zé)任心和內(nèi)部管理問(wèn)題，而非法律問(wèn)題。將消極執(zhí)行行為納入執(zhí)行異議審查，混淆了執(zhí)行實(shí)施類案件和審查類案件的界限，擴(kuò)大了執(zhí)行審查類案件的收案范圍，容易引起執(zhí)行審查類案件劇增。因此，通過(guò)當(dāng)事人提出執(zhí)行異議的方式來(lái)解決消極執(zhí)行問(wèn)題并不是好辦法。

消極執(zhí)行之所以存在，有多方面原因，不宜僅靠各項(xiàng)規(guī)章制度或者加大對(duì)相關(guān)執(zhí)行干警懲治力度來(lái)解決。筆者看來(lái)，消極執(zhí)行現(xiàn)象有以下幾個(gè)方面的原因：

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，法院的執(zhí)行案件數(shù)量已多年持續(xù)增長(zhǎng)，但干警編制沒(méi)有大的增加，人案配比矛盾突出。尤其是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，有的執(zhí)行法官名下案件逾千件，長(zhǎng)期超負(fù)荷工作、身心俱疲，一些執(zhí)行干警難免產(chǎn)生消極厭戰(zhàn)情緒，進(jìn)而容易發(fā)生消極執(zhí)行問(wèn)題

執(zhí)行案件有其特殊性，較難在短期內(nèi)迅速提升結(jié)案率，但目前在很多法院，執(zhí)行質(zhì)效普遍未單列考核，仍納入總體考評(píng)范圍。為提高結(jié)案率，執(zhí)行部門(mén)不得不以終結(jié)本次執(zhí)行等方式結(jié)案，容易留下消極執(zhí)行的隱患。此外，有的法院對(duì)執(zhí)行工作缺乏合理的考核手段，正向激勵(lì)不足；有的法院即使發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人員有消極執(zhí)行行為，基于種種顧慮也未予深究。

一些法院仍重審輕執(zhí)，將一些能力較弱的人員劃入執(zhí)行隊(duì)伍，不注重對(duì)執(zhí)行人員的素質(zhì)培養(yǎng)，平時(shí)很少組織必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使得執(zhí)行人員的司法能力長(zhǎng)期得不到提升，不能完全適應(yīng)新形勢(shì)下執(zhí)行工作的需要。有的執(zhí)行人員對(duì)自己要求不嚴(yán)、工作態(tài)度不端正，也是造成選擇性執(zhí)行、消極執(zhí)行的原因。

筆者認(rèn)為，解決消極執(zhí)行的問(wèn)題，可從以下幾個(gè)方面著手

實(shí)踐證明，不規(guī)范終本、濫用終本程序是導(dǎo)致消極執(zhí)行的重要原因。因此，必須嚴(yán)格遵照《最高人民法院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》辦理終本案件，包括責(zé)令被執(zhí)行人報(bào)告財(cái)產(chǎn)，對(duì)符合條件的被執(zhí)行人限制消費(fèi)或納入失信名單，窮盡財(cái)產(chǎn)調(diào)查措施等。擰緊終本案件源頭開(kāi)關(guān)，每件執(zhí)行案件都要窮盡財(cái)產(chǎn)調(diào)查措施和執(zhí)行手段，確實(shí)未發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)或者發(fā)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)不能處置的才能終本。

認(rèn)真落實(shí)執(zhí)行人員不少于全體干警編制總數(shù)15%的比例要求，實(shí)現(xiàn)辦案力量向執(zhí)行崗位傾斜，將能力較強(qiáng)、作風(fēng)過(guò)硬的人員調(diào)配充實(shí)到執(zhí)行部門(mén)。妥善解決好執(zhí)行干警職務(wù)晉升、職務(wù)安排等問(wèn)題，努力將優(yōu)秀人才留在執(zhí)行隊(duì)伍中。加強(qiáng)執(zhí)行隊(duì)伍的教育培訓(xùn)工作，提升業(yè)務(wù)素養(yǎng)，優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)、提高執(zhí)行隊(duì)伍的司法能力。同時(shí)，以政法隊(duì)伍教育整頓為契機(jī)，嚴(yán)肅查處執(zhí)行工作和執(zhí)行隊(duì)伍中的違紀(jì)違法問(wèn)題，確保廉潔執(zhí)行。

建立健全來(lái)訪接待制度，暢通群眾反映情況的渠道，杜絕不接電話、不見(jiàn)面現(xiàn)象。對(duì)于人民檢察院發(fā)出檢察建議或者要求說(shuō)明執(zhí)行情況的案件，及時(shí)說(shuō)明情況并主動(dòng)作為。同時(shí)，推進(jìn)執(zhí)行信息化平臺(tái)建設(shè)，借助信息化手段強(qiáng)化執(zhí)行公開(kāi)與監(jiān)督管理，將各類案件流程、各項(xiàng)環(huán)節(jié)的執(zhí)行信息公開(kāi)，堅(jiān)決克服消極執(zhí)行、隨意執(zhí)行的錯(cuò)誤做法。