君合法律評論 作者：武雷肖嫻
來源：君合法律評論（ID：JUNHE_LegalUpdates）
2021年7月15日，中國證監會發布了《證券期貨違法行為行政處罰辦法》（以下簡稱“《處罰辦法》”）完善了中國證監會及其派出機構的行政處罰工作流程。我們選取了市場主體較為關注的一些問題，對《處罰辦法》的要點進行解讀。
一、證券期貨行政處罰是否適用于境外主體
根據《處罰辦法》第3條的規定，“自然人”、“法人”或“其他組織”違反證券期貨法律、法規和規章規定，應當予以行政處罰的，中國證監會及其派出機構有權對其作出行政處罰決定。同時，中國證監會在《<證券期貨違法行為行政處罰辦法>立法說明》（以下簡稱“《立法說明》”）中作出解釋，將原《證券期貨違法行為行政處罰辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”）中的“公民”修改為“自然人”，是為了將“外籍自然人等境外主體一并納入《處罰辦法》的適用對象范圍”。
基于上述說明，我們認為，對于《處罰辦法》是否適用于境外主體，即中國證監會及其派出機構能否依據《處罰辦法》對境外主體作出行政處罰1，存在以下兩種情形：
對于違反境內證券期貨市場法律、法規和規章規定的境外自然人，中國證監會及其派出機構有權依據《處罰辦法》進行行政處罰。在實踐中，中國證監會及其派出機構也曾對境外自然人作出過行政處罰決定2。
對于市場關注度高、爭議較大的中概股跨境監管以及《證券法》長臂管轄效力的問題，《處罰辦法》是否能適用于該情形目前尚不明確。在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》中，特別提出“推進中概股公司監管制度體系建設”以及“抓緊制定證券法有關域外適用條款的司法解釋和配套規則，細化法律域外適用具體條件，明確執法程序、證據效力等事項”3。因此，我們認為，在上述司法解釋和配套規則公布施行之前，中國證監會及派出機構也較難對《處罰辦法》的適用對象作出擴展解釋，并依據《處罰辦法》對中概股公司以及除自然人以外的其他涉嫌擾亂境內證券期貨市場秩序的境外主體作出行政處罰。
二、中國證監會及其派出機構的管轄分工
相比《征求意見稿》，《處罰辦法》增加了關于中國證監會及其派出機構在行政處罰管轄方面的分工。根據《處罰辦法》第2條規定，中國證監會依法對全國證券期貨市場實行集中統一監督管理。中國證監會派出機構按照授權，依法履行行政處罰職責。
中國證監會在《立法說明》中說明，派出機構的行政處罰權限依照《中國證監會派出機構監管職責規定》（以下簡稱“《派出機構監管職責規定》”）行使。根據《派出機構監管職責規定》第25條、第26條、第29條等條文的規定，派出機構對證券期貨違法違規行為的行政調查和處罰權限包括：
負責對轄區內證券期貨違法違規案件以及中國證監會相關職能部門交辦的案件或者事項進行調查；
負責中國證監會稽查總隊、中國證監會證券監管專員辦以及其他派出機構等請求協助調查的事項4；
負責本單位立案調查的證券期貨違法違規案件的審理工作，并對證券期貨違法違規當事人實施處罰；
審理中國證監會交辦的其他派出機構立案調查的案件以及中國證監會相關職能部門負責調查的案件。
三、證券期貨違法違規行為的立案標準
《處罰辦法》第6條明確了證券期貨違法違規的立案標準。根據《處罰辦法》第6條的規定，中國證監會及其派出機構發現自然人、法人或者其他組織涉嫌違反證券期貨法律、法規和規章的，在符合以下條件時，應當立案：
有明確的違法行為主體；
有證明違法事實的證據；
法律、法規、規章規定有明確的行政處罰法律責任；
尚未超過二年行政處罰時效。涉及金融安全且有危害后果的，尚未超過五年行政處罰時效。
四、當事人、相關單位和個人的配合調查義務
《處罰辦法》第10條規定，被調查的單位和個人應當配合調查、如實回答詢問以及按要求提供有關文件和資料，不得拒絕、阻礙和隱瞞。
《處罰辦法》第20條規定，中國證監會及其派出機構可以依法要求當事人或與被調查事件有關的單位和個人，在指定的合理期限內，通過紙質、電子郵件、光盤等指定方式報送與被調查事件有關的文件和資料。
《處罰辦法》第38條第（4）項、第（5）項和第（7）項則明確將“偽造、隱瞞證據材料”，“無正當理由不按要求報送文件資料”，“躲避推脫、拒不接受、無故離開等不配合詢問”以及“在詢問時故意提供虛假陳述、謊報案情”等情形規定為拒絕、阻礙執法的情形，可以適用《證券法》第218條的規定，由中國證監會直接作出行政處罰。
因此，在證券期貨執法中存在的當事人或協助調查主體“消極”對待詢問、在詢問中提供虛假陳述等的問題，在《處罰辦法》施行后，中國證監會可以根據《證券法》218條的規定，對相關人員作出責令改正以及十萬元以上一百萬元以下的罰款，并同時由公安機關給予治安管理處罰。
五、執法人員對商業秘密、個人隱私及個人信息的保密義務
《處罰辦法》第8條規定了中國證監會及其派出機構執法人員的行為規范，其中包括執法人員“不得泄露所知悉的國家秘密、商業秘密和個人隱私”以及“對于依法取得的個人信息，應當確保信息安全”等要求。
實踐中，執法人員在調查取證過程中，特別是在調取手機、電腦等電子媒介上存儲的電子數據及信息時，可能同時取得大量與違法違規行為無關的敏感信息，例如商業秘密、個人隱私或者個人信息等。這些信息如果得不到妥善的保存或處理，存在被無意或故意泄露的較大風險。
雖然《處罰辦法》第8條原則上規定了執法人員的保密義務，一定程度上可以緩解當事人或協助調查主體的擔憂，但還需形成更為詳細的內部規則或指引，促進保密義務得以實質性落實，降低敏感信息被泄露的風險。
六、限制出境的適用情形
《證券法》第170條第（8）項新增了中國證監會有權通知出入境管理機關對涉嫌違法人員、涉嫌違法單位的主管人員和其他直接責任人實施限制出境的規定。《處罰辦法》第26條對于該項限制出境措施的適用情形進行了明確。
根據《處罰辦法》第26的規定，監管機構在實施行政處罰過程中，相關人員存在下列情形之一的，中國證監會有權通知出入境管理機關阻止相關人員出境：
相關人員涉嫌違法行為情節嚴重、影響惡劣，或存在《處罰辦法》第38條規定的拒絕、阻礙執法行為的，出境后可能對行政處罰處罰的實施產生不利影響的；
相關人員涉嫌構成犯罪，可能承擔刑事責任的；
存在有必要阻止出境的其他情形的。
七、哪些行為構成拒絕、阻礙執法并可能受到中國證監會行政處罰
對于拒絕、阻礙執法的行為，《證券法》第218條修改了以往只能由公安機關給予治安管理處罰的規定，允許中國證監會直接對拒絕、阻礙執法的人員作出行政處罰。處罰措施包括責令整改，以及處以十萬元以上一百萬元以下的罰款。
根據《處罰辦法》第38條規定，在證券期貨執法過程中，被調查人員或其他協助調查主體作出以下行為之一的，構成拒絕、阻礙執法，按照《證券法》218條的規定追究法律責任：
毆打、圍攻、推搡、抓撓、威脅、侮辱、謾罵執法人員的；
限制執法人員人身自由的；
搶奪、毀損執法裝備及執法人員個人物品的；
搶奪、毀損、偽造、隱藏證據材料的；
不按要求報送文件資料，且無正當理由的；
轉移、變賣、毀損、隱藏被依法凍結、查封、扣押、封存的資金或涉案財產的；
躲避推脫、拒不接受、無故離開等不配合執法人員詢問，或在詢問時故意提供虛假陳述、謊報案情的；
其他不履行配合義務的情形。
八、行政執法與刑事追責的銜接程序
《處罰辦法》第29條規定，中國證監會及其派出機構在行政處罰過程中發現違法行為涉嫌犯罪的，應當依法、及時將案件移送司法機關處理。司法機關依法不追究刑事責任或者免于刑事處罰，但應當給與行政處罰的，中國證監會及其派出機構依法作出行政處罰決定。
九、行政調查立案至作出處罰決定的期限
《處罰辦法》第35條規定，中國證監會及其派出機構應當自立案之日起一年內作出行政處罰決定。有特殊情況需要延長的，應當報經單位負責人批準，每次延長期限不得超過六個月。
十、行政處罰決定書的公開
《處罰辦法》第35條規定，中國證監會及其派出機構作出行政處罰決定的，應當依照《中華人民共和國行政處罰法》的規定，在七日內將行政處罰決定書送達當事人，并按照政府信息公開等規定予以公開。
根據《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定，行政處罰決定書原則上屬于應當公開的政府信息，但存在以下情形的，可以不予公開：
涉及依法確定為國家秘密的政府信息，法律、行政法規禁止公開的政府信息，以及公開后可能危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定的。
涉及商業秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息，但第三方同意公開或者行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。
我們將持續為客戶提供境內證券期貨執法的深入觀察。
1、本文“境內”是指由適用于內地證券期貨市場的法律、法規和規章規定。
2、例如中國證監會重慶監管局在“[2020]1號”行政處罰決定書中，因博騰股份信息披露違規，對博騰股份美國籍董事作出處罰。中國證監會在“[2017]87號”行政處罰決定書中，因山東墨龍信息披露違規，對山東墨龍英國籍獨立董事作出處罰。
3、中共中央辦公廳、國務院《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》第（二十）條、第（二十一）條。
4、目前，中國證監會設有上海證券監管專員辦事處（簡稱“中國證監會上海專員辦”）和深圳證券監管專員辦事處（簡稱“中國證監會深圳專員辦”）（合稱“滬深專員辦”）。滬深專員辦的主要職責包括：（1）負責內幕交易、操縱市場、虛假陳述等案件調查；（2）負責其他案件相關事項協助調查；（3）與所在地證券期貨交易所、證券犯罪偵查部門的業務聯系；以及（4）負責證券公司風險處置收尾相關工作和會計師事務所及評估機構檢查職責。
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