敲響法槌 作者：喬謙律師
【律師前言】
一、收回土地使用權，是土地管理法賦予村民委員會這個集體經濟組織對于集體土地進行管理和支配的重要手段。遇有類似舊城整體改造等涉及集體公共利益的，村委會可以在符合法定情形經過法定民主程序，經原批準用地的政府批準收回土地使用權的，可以收回土地使用權。
二、收回土地使用權適用的情形：土地管理法66條規定了三種情形，為鄉村公共設施或公益事業建設，需要使用土地的；不按批準用途使用土地的；因撤銷、遷移等原因停止使用土地的。38條規定，已經辦理審批手續的非農業建設用地占用耕地，連續二年未使用的，經原批準用地的政府批準，由縣級以上人民政府無償收回，交由原農村集體經濟組織恢復耕種。
三、收回土地使用權應當經過法定程序。首先需要經過民主決議程序，召開村民會議，由本村十八周歲以上村民過半數，或三分之二以上戶的代表參加，到會人數過半數通過，或村民會議授權村民代表會議，三分之二以上人員參加，過半數同意。其次，應當經由原批準用地的政府批準收回土地使用權。
四、收回路徑選擇。村委會應當依法收回，自行收回無法正常進行的，應當向人民法院起訴申請人民法院強制執行。
五、集體經濟組織在完成民主決議和審批程序，并依法收回土地使用權后，可申請發證機關依法注銷原土地使用權人的土地使用權證，從而完成土地使用權的收回程序。
六、被收回土地使用權相對人的救濟途徑。相對人認為，村委會收回土地使用權的決議決定違法，或侵害其合法權益的，可向人民法院起訴請求撤銷相關決定。
【相關案例裁判觀點解析】
一、收回土地使用權適用情形
（一）【舊村改造屬于可收回土地使用權的法定情形】村委會為本村集體利益進行整村改造，經民主程序決議和政府批準，依法可收回村民宅基地土地使用權。
案例：山西省高級人民法院（2021）晉民申1123號某村委會宅基地使用權糾紛案
裁判觀點：舊村改造，雖非針對特定公共設施和專項公益事業建設，但本村絕大多數成員住宅及配套設施改造，更加關涉村民福祉，較公共設施和公益事業而言，公共利益屬性更強，舊村改造應屬于上述規定本旨涵攝范圍。
（二）【城中村改造具有社會公共利益屬性，可作為收回集體土地使用權事由】
案例：山西省高級人民法院（2019）晉行終193號趙某與區政府土地使用權批復案
二、村委會收回土地使用權的法定程序選擇問題
（一）【村委會依法定程序收回，無需行政訴訟撤銷頒證】滿足法定情形的，村委會可依照法定程序收回土地使用權，無需通過行政訴訟撤銷登記頒證行為來實現。
案例：聊城市中級人民法院（2017）魯15行終139號司崗村委會土地行政管理糾紛案
裁判觀點：司某經縣政府批準使用案涉土地，并辦理了土地使用權登記，頒發土地使用權證。如司某確實存在連續二年未使用，或存在《土地管理法》66條規定的情形之一的，村委會可依法定程序收回土地使用權。該土地使用權收回，無需通過撤銷被訴頒證登記行為來實現。
（二）【政府不可拒絕處理村委會申請收回土地使用權問題】政府在村委會請求批準收回土地使用權問題上具有作出處理的法定職責，應當依法作出處理。以存在民事爭議為由不予處理，沒有法律依據。村委會訴請撤銷政府答復，獲得支持。
案例：濟南市中級人民法院（2018）魯01行初758號七賢村委會行政答復案
裁判觀點：本村企業獲得市政府頒發的集體土地使用權證后，將土地和建筑物出賣給了某軍隊糧油站，未辦理過戶手續。村委會依據《土地管理法》65條（現為66條）向濟南市政府申請收回土地使用權，濟南市政府答復因存在民事爭議建議民事法律程序解決。村委會訴請撤銷，獲支持。
（三）【政府未批準不可收回土地使用權】村委會可訴請確認集體土地使用權人與其他非本集體經濟組織成員簽署的房地產出售協議無效，但因土地使用權仍登記在原土地使用權人名下，政府尚未批準收回土地使用權，故返還土地并支付土地使用費，條件尚不成就，不予支持。
案例：濟南市市中區人民法院（2017）魯0103民初369號七賢村委會建設用地土地使用權出讓合同糾紛案
三、被收回土地使用權人的救濟途徑
（一）【可訴請撤銷村委會的收回決定】遇有拆遷安置，村委會以未經審批建設為由，作出收回土地使用權決定書，但未經政府批準，被法院依法撤銷。
案例：濟南市中級人民法院（2021）魯01民終6562號倪家村委會宅基地使用權糾紛案
裁判觀點：即便建造房屋經營未經政府批準，未取得批復或頒證，但收回土地使用權亦應履行法定程序。未經村民會議通過，未經政府部門批準，亦未說明收回的法定事由，村委會作出收回土地使用權決定，違反法定程序，依法撤銷。
（二）【政府批準收回土地使用權，不可訴】昌平區政府作出批復同意杜某次子占地建房，同時杜某宅基地使用權收回，杜某起訴區政府請求撤銷批復，被駁回起訴。
案例：北京市高級人民法院（2021）京行終4217號杜某訴區政府行政批復案
裁判觀點：區政府批復收回土地使用權，系對村民建房占地的請示所作內部審批程序，屬于行政機關作出的不產生外部法律效力的行為，對杜某合法權益明顯不產生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。
案例2：山西省高級人民法院（2020）晉行終404號張某訴區政府收回集體土地使用權案
裁判觀點：村委會經法定程序，履行審批手續，收回集體土地使用權，系村委會自治行為，不屬于行政訴訟法調整的范疇。張某訴請確認區政府收回行為違法，因收回主體系村委會，非區政府，起訴不符合法定條件，裁定駁回。
（三）【政府批準用地和收回用地，不等同于法定監督職責，不可訴】村民以區政府未履行對村委會收回土地使用權決定書進行監督糾正的職責提起行政訴訟，訴請確認違法并責令限期履行，被裁定駁回起訴。
案例：北京市高級人民法院（2021）京行終778號高某訴延慶區政府不履行法定職責案
（四）【村委會收回土地使用權，村民申請行政復議提起行政訴訟均駁回】
案例：北京市高級人民法院（2020）京行終7544號盧某與延慶區政府行政復議案
裁判觀點：村民委員會組織法規定，村民自治章程、村規民約、村民會議或村民代表會議決定，不得侵犯村民人身權利、民主權利、財產權利，違反上述規定，由鄉政府責令改正。合法權益受侵害的村民可申請法院予以撤銷。村委會未經政府批準即決定收回土地使用權，已超出自治范圍，村民可尋求其他法律救濟。
（五）【自然資源局公告注銷土地證，存有程序瑕疵的，確認違法但不撤銷】村委會依法收回土地使用權后，自然資源局發布注銷土地證公告，但未將政府的收回批復內容公告的，程序有瑕疵，注銷行為違法。但為避免公共利益受損，不予撤銷。
案例：廣西高級人民法院（2020）桂行申348號欽州市自然資源局注銷土地登記案
（六）【縣政府公告改變收回批復內容，直接以自己名義收回集體土地使用權，確認違法但不撤銷】
案例：山西省高級人民法院（2019）晉行終513號平遙縣政府收回集體土地使用權公告案
裁判觀點：法律規定收回集體土地使用權的主體，是農村集體經濟組織，并非政府。原批準用地的政府通過批準收回的方式，對收回行為行使監督權，防止村集體經濟組織違法收回，侵害集體成員合法權益。
縣政府公告改變其收回土地批復的內容，直接以自己名義收回集體土地使用權，行政行為違法。但撤銷該決定會給城中村改造工作帶來負面影響，造成公共利益重大損害，故不予撤銷。
（七）【村民就宅基地收回問題提起民事侵權訴訟的，裁定駁回起訴】
案例：湖北省高級人民法院（2019）鄂民申2309號畢某訴村委會物權保護糾紛案
裁判觀點：村民宅基地的管理是村委會依法律授權履行行政管理職責的行為，村委會與村民就宅基地管理發生的法律關系，不是平等民事主體之間的民事法律關系，不屬于民事訴訟的受案范圍。
（八）【政府同意收回土地使用權的批復含有其他行政行為內容的，屬可訴行政行為，法院應予受理】
案例：山西省高級人民法院（2019）晉行終143號段某與某區政府土地行政批復案
裁判觀點：原批準用地的政府批復收回，一般屬內部行政行為，不直接對外發生效力，不會對當事人權利義務產生實際影響，即批復作出后，一般情況下，土地使用權人并不必然喪失土地使用權。只有當集體經濟組織以法定程序收回集體土地使用權后，土地使用權人才會喪失土地使用權。
在此基礎下，集體經濟組織或原土地使用權人可申請發證機關依法注銷原土地使用權人的土地使用權證，從而完成土地使用權的收回程序。
特殊情形下，如政府批復直接付諸實施并對當事人權利產生影響的，當事人對此提起訴訟的，法院應予受理。
本案區政府批復：同意收回全體村民宅基地使用權，國土分局收回或注銷所涉權利證書。此后，國土分局依據批復發布公告注銷廢止土地使用權證。綜上，可認定上述批復已經不僅僅是內部行政行為，而是直接付諸實施，對外發生法律效力的外部行政行為，屬于可訴行政行為，應予受理。
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