有投拓朋友留言：“芽總，請問工業用地想變性為商業用地，直接補交出讓金是否可以，是否還需要進行招拍掛？”

可以很明確的是：工業地變性，首先必須符合城市總體規劃，并需經過規劃部門批準，需要土地部門的領導簽字意見。

根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十八條“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規劃部門批準，依照本章的有關規定重新簽訂土地使用權出讓合同，調整土地使用權出讓金，并辦理登記。”

但是，是不是必須重新走招拍掛程序，市面基本都是亂寫一通的文章了。新芽這里特摘一則江西最高法的案件，對這個問題詳細闡述。（特別鳴謝：法務lisa提供指導和材料）

案情簡介

一、2003年，南康市方正床單廠通過競拍方式取得案涉地塊的使用權，土地用途為工業用地。2004年，南康國土分局與南康市方正床單廠（個體工商戶，經營者為賴正福）簽訂《國有土地使用權出讓合同》。

二、2013年，賴正福向南康國土分局提交《關于請求辦理南康市方正床單廠補交土地出讓金的相關手續的請示》，請求辦理案涉土地變更為居住用地的相關手續。南康國土分局向南康政府報告請示該事項，南康政府于2014年向南康國土分局作出康府辦抄字（2014）177號抄告單，認為工業用地調整為商住用地應先由政府收回后，再編制土地拍賣方案進行網上公開拍賣出讓。

三、江西高院判決：撤銷南康政府作出的抄告單中關于南康市方正床單廠土地用途變更登記程序的內容。

裁判要點

江西高院改判撤銷本案南康政府作出的案涉政行為的原因在于：

第一，本案可通過重新簽訂土地使用權出讓合同并調整土地使用權出讓金的方式辦理變更登記手續。本案被訴行政行為的內容屬于土地用途變更登記程序問題。根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第十八條規定：“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金”。據此，經批準同意改變土地用途的，土地使用者一般可通過簽訂土地使用權出讓合同變更協議或重新簽訂土地使用權出讓合同并調整土地使用權出讓金的方式辦理變更登記手續。

第二，本案土地用途變更并非應當收回土地使用權重新公開出讓的情形。南康政府作出被訴行政行為時，關于改變土地用途應當收回土地使用權的強制性規定主要有《國務院辦公廳關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》（國辦發〔2003〕70號）第四節關于“協議出讓的土地改變為經營性用地的，必須先經城市規劃部門同意，由國土資源行政主管部門同意招標拍賣掛牌出讓”的規定，以及《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）第十四條關于“土地出讓合同和劃撥決定書要嚴格約定建設項目投資額、開竣工時間、規劃條件、價款、違約責任等內容。對非經營性用地改變為經營性用地的，應當約定或明確政府可以收回土地使用權，重新依法出讓”的規定。但南康政府未提供證據證明案涉土地用途變更屬于上述規定的應當收回土地使用權重新公開出讓的情形。

第三，本案土地用途變更程序不適用《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第四條關于“商業、旅游、娛樂、商品住宅等四類經營性用地和同一土地有兩個或者兩個以上意向用地者，應當招標拍賣掛牌出讓”的規定及《協議出讓國有土地使用權規范（試行）》第4.3條關于協議出讓國有土地使用權范圍的規定。土地供地出讓與土地出讓后改變建設用途是兩種不同的程序，上述規定是政府對其已收儲土地進行出讓的程序，而非土地使用者取得土地之后辦理變更登記的程序。

上述案件結論總結：

1、工業地變性，首先必須符合城市總體規劃，并需經過規劃部門批準，需要土地部門的領導簽字意見。

2、除非是劃撥用地；或土地出讓合同有明確規定改變用途須收回使用權，并重新出讓。否則，按政策只是如何實現補交差價的問題，不一定需要招拍掛。

如何實現補交差價？這就涉及到地方政府關于這件事情的理解。有如需要進行招拍掛，有如則申明只需按市場評估價格補交土地出讓金即可。新芽這里給一個例子：

實操上的一些做法

實際上，在各個地方政府在工業用地變性問題上的態度各不相同。如果由政府統一收儲調規變性，在土地使用權未到期的情況下，需要與原土地使用者協商，并且支付一定的補償金。協商這個環節很難，費時費力，所以很多地方政府根本不愿意去做。補償金支付這個問題，對于財政本來就捉襟見肘的一些地方，才是最大的攔路虎。

對于財政較為寬裕的一二線城市，對于工業用地的變性，都是嚴格控制的態度。道理很簡單，工業用地變性會占用當地的建設用地指標，而且自主變性對于增加土地財政收入，遠遠沒有公開拍賣競價的貢獻大。因為土地拍賣市場溢價較高，這類城市也愿意付出成本去做工業用地的提前回收、補償，調規變性等工作。

但是廣大的三四五線城市就另當別論了，因為財政支付能力較差，工業用地收儲還會占用本來就已經很飽和的供求市場。因此這類城市一般對調規變性持半開放的態度，一方面不禁止也不支持土地使用權人去申請自主調規變性，另一方面對每年通過自主調規變性地塊的數量、面積有嚴格的把控，以免影響正常的供地秩序。

土地變性主要流程

大前提是土地所在區域的控規已經由工業用地變為商住用地，如果用地規劃沒有調整，變性就無從說起。并且需要提前向地方政府的分管領導（一般會是分管市長、區長、縣長層級的領導負責）線下溝通，取得口頭溝通同意后，再開始正式的申請流程。

大致需要五個步驟：

1、向當地政府申請變性，取得同意的會議紀要或者批復（這個至關重要）；

2、規劃部門出具新的規劃條件；

3、由評估公司出具地塊價值評估報告；

4、繳納雙評估土地差價；

5、集齊上述資料，向國土局申請新辦國土證。

備注：雙評估補差，指的是按照土地現在的市場價值估值，減去工業土地使用年限剩余的殘值，得到的現在需要交納的差價土地款。

風險控制

在樂觀的情況下，上述全部流程走完需要6-9個月的時間。一些土地居間人所說的三個月能搞定的說法，基本上不可信。變性的項目，需要到政府去核實該項目是否滿足要求，能否啟動程序，雙評估價格補差繳費標準等。很多項目土地方自己也沒多大把握能否完成自主變性，只是聽幾個中間人攛掇，就信以為然。

謹慎評估工改項目走完全套流程所需的時間，這個至關重要。新芽認為，在無法準確預估時間的情況下，不建議支付大額定金，保證金、共管資金等。可以先簽訂框架協議，鎖定項目后，在雙評估補價差的環節再支付資金。資金支付后能快速取得國土證，交易風險能得到有效把控。

很多地方政府在權利人申請自主變性方面，表面上是持開放和歡迎的態度的，只要你去申請，都會受理。但這并不代表你會順利拿到新辦的土地證，撿到“便宜”。地方政府會使用一下套路，讓你拿到新證也很難受：一是提高雙評估的價格，正常來講一般在雙評估環節是用基準地價作為基礎進行土地現值評估，但是很多地方采用近期土拍的最高價為基礎評估的辦法，讓你拿到的地跟拍到的地一樣貴。二是提高商住比，周邊地塊的商業比例都是10%，但是你家去申請的時候，要求做到30%。三是要求自持、配建、移交等，這類用得相對比較少。

#總結一句話，工業地變性是一個集技術和資源人脈的工作，而且十分耗費時間，必須對全流程有一個充分的評估。

特別鳴謝：法務lisa提供指導和材料