雅居樂集團法務部 作者：孟熙、呂泉
來源：雅居樂集團法務部（ID：Agile_Legal）
白云區舊村莊改造新政解讀及合作模式建議
2021年3月30日，廣州市白云區人民政府主動公開了《關于印發白云區加快推進舊村莊全面改造深化城市更新高質量發展的實施意見（試行）》（云府辦[2021]43號文，以下簡稱“白云區舊改新政”），該份政策經歷了多輪修改并征求意見，充分體現了白云區政府在政策制定方面的科學嚴謹，而白云區舊改新政的正式頒布，也為后續白云區舊村莊改造指明了方向。法務中心對白云區舊改新政的政策解讀如下，并通過政策解讀為后續白云區城市更新項目拓展和推進提出如下建議。
一、白云區舊改新政亮點解讀
結合白云區舊改新政的相關內容，法務中心認為白云區舊改新政的亮點主要集中于如下方面：
亮點一：區屬國企主導項目前期工作
政策明確規定鼓勵區屬國企參與舊村莊全面改造前期工作。根據白云區舊改新政第三條規定，白云區后續舊村莊全面改造鼓勵區屬國企參與前期工作，與此前的《征求意見稿》相比，刪除了“重點區域”的相關表述，且舊改新政第十條規定意愿表決、實施方案表決由屬地鎮街牽頭組織開展表決。
法務中心認為：舊改新政實施后，后續白云區舊村莊改造前期工作將全部由區屬國企負責，從政策和實操層面排除了開發商先行介入的機會，為后續舊改的“競價”機制打下基礎。
亮點二：明確區屬國企前期工作收益
白云區舊改新政第五條規定，區屬國企前期服務收益可按總成本的一定比例在招商方案中予以明確。區屬國企符合政策要求的前期投入，可納入改造成本。上述規定明確了區屬國企參與舊村莊改造項目的盈利模式，該模式將區屬國企前期服務收益與前期投入改造成本嚴格掛鉤。但是在實踐中，舊村莊改造過程中有大量前期投入可能無法全部納入改造成本。如區屬國企前期服務收益嚴格與改造成本掛鉤，則區屬國企將有兩種選擇，一是盡可能壓縮前期投入無法納入改造成本部分的規模，二是由正式合作企業通過其他方式對區屬國企予以補償。
法務中心認為：（1）舊村改造前期工作中存在一些無可避免的、無法納入改造成本但又對項目推進有極大裨益的工作，如前期控違、村民福利、活動的相關資金投入，若區屬國企的前期工作收益與改造總成本正相關，那對于該部分無法納入改造成本前期費用，區屬國企能否進行投入尚不可知，如區屬國企前期未能投入該部分費用的，將對項目推進力度產生較大的影響；（2）如前期投入與改造成本之間存在差距，在實踐中，不排除為其他企業參與白云區舊村改造提供了切入點。
亮點三：規劃與實施方案先行
白云區舊改新政突出強調堅持實施方案批復后才能啟動合作企業選取，并強調始終堅持在規劃管控下穩步推進舊改程序。此次白云區舊改新政突出強調規劃先行、實施方案先行，一方面是白云區政府總結歷史與現實經驗后科學利用國土空間的結果，有助于科學規劃土地資源，另一方面也保障后續舊改程序能夠按照規劃要求和實施方案要求推進，確保改造過程中產業的順利導入。
法務中心認為：在規劃與實施方案先行的理念下，白云區舊改后續將走向精細化管理，傳統粗放式舊改推進邏輯可能將無法適應白云區舊村改造。
亮點四：倡導減量規劃
白云區舊改新政首次提出“倡導減量規劃”的要求，即在改造過程中應當盡可能降低拆建比。
法務中心認為：（1）受歷史原因影響，白云區舊村莊的違建物業面積相對較大，而對違建物業如何進行補償一直是困擾舊村莊改造項目順利推進的難點；（2）白云區舊改新政首次提出的“減量規劃”的倡導，一方面表明了白云區政府希望通過科學規劃來提升土地利用效率的態度，另一方面也表明了白云區政府對違建物業的處理態度；（3）但是鑒于白云區違建物業面積較大，后續該“減量規劃”如何順利落實仍需進一步政策支持。
亮點五：基層政府機關為主導的表決制度
根據白云區舊改新政第十條和第十三條的相關規定，白云區舊村改造的意愿表決程序、實施方案表決及招商文件制定等均由屬地鎮街牽頭組織。
法務中心認為：（1）該規定直接明確了白云區后續舊村改造流程中所有需村集體表決及牽頭的相關事項均由基層政府機關負責主導，從源頭上規范了舊村改造表決流程，遏制了舊村改造過程中潛在的侵犯集體利益的情形發生；（2）該規定也從另一方面限制了其他市場主體參與白云區舊村改造前期工作的可能性。
亮點六：采取競價模式選擇合作企業
據白云區舊改新政第十三條的相關規定，白云區舊村改造項目均需采取“競價”模式招選合作企業，以項目的改造總價為起拍價，經各方競價后由價高者競得。該規定表明白云區舊村改造合作企業選擇將采用類似于招拍掛模式，由各家房企通過競價模式競買合作企業資格。
法務中心認為，競價模式是本次舊改新政的最大亮點，目前大灣區在舊村莊改造中適用競價的城市和地區不多，其中主要以東莞、中山為主，本次白云區舊改新政對于合作企業的選取采用競價模式，顯著的區別于其他區舊改合作企業的選取，將對白云區舊村改造產生如下影響：
（1）競價模式將對合作企業的利潤空間造成較大影響。由于合作企業競買底價已包含前期工作的區屬國企已投入改造成本和對應收益，后續摘取項目的合作企業實質需支付區屬國企的前期投入和對應的收益。而且類似招拍掛的競價可能在競價過程中產生項目溢價，相關情形都有可能進一步壓縮合作企業的利潤空間。
（2）競價模式對合作企業風控水平提出較高要求。如舊村改造前期工作均由區屬國企負責完成，后續競價的合作企業實質并未參與到前期數據摸查和方案編制等環節，競買意向主體所依據的全部材料均為區屬國企前期工作底稿。對于舊村改造而言，由于相關情況均較為復雜，相關前期工作底稿可能無法展現項目全貌，因而競價模式實質對合作企業的風控水平提出較高要求。但是由于目前相關政策未對競價模式制定細則，實質也為其他市場參與主體提供了較大的操作空間。
亮點七：嚴格退出機制
根據白云區舊改新政第十四條規定，舊村改造項目合作企業選定完成后，如合作企業出現相關違約情形，項目屬地鎮街有權采取強制退出機制，要求合作企業退出，同時合作企業將納入白云區城市更新負面清單，五年內不得參與城市更新工作。
法務中心認為，（1）與廣州其他各區城市更新政策相比，白云區舊改新政規定了嚴格的退出機制，該機制對合作企業的資金實力、操盤能力和改造效率提出了更高要求，對合作企業也是更大考驗；（2）目前政策對退出機制的規定較為模糊，后續如何執行仍然需要相關政策的進一步指引和完善。
二、白云區城市更新合作模式建議
結合白云區舊改新政相關內容，法務中心對未來白云區城市更新項目拓展合作模式有如下建議。
一、加強與白云區屬國企合作
目前，白云區舊改新政著重強調未來白云區舊改項目前期工作應當以區屬國企為主導，但是并未全面禁止區外國企或民營企業（以下合稱為“其他參與主體”）參與舊村改造前期工作，因此法務中心認為，目前與白云區屬國企合作，是拓展白云區城市更新項目的有效路徑。關于如何與白云區屬國企合作，法務中心有如下建議：
1.前期階段配合白云區屬國企完成相關工作。由于舊改項目前期階段工作相關事項均較為復雜，單純由區屬國企可能無法完成相關工作，其他參與主體可通過接受區屬國企委托或配合區屬國企等形式，與區屬國企共同完成舊改項目前期工作。關于前期投入方面，根據白云區舊改新政，區屬國企前期工作收益與項目改造成本掛鉤，而舊改項目前期工作中無法列支改造成本的部分投入則可以由其他參與主體先行墊付，或通過其他形式納入改造成本，幫助區屬國企解決部分投入無法納入改造成本的難題。同時，其他參與主體可通過配合區屬國企參與項目舊改前期工作的方式深度介入項目，對舊改項目進程有通盤把握，同時也可為項目招商方案、改造方案及改造成本等施加自身影響。
關于前期階段其他參與主體配合工作可通過如下形式予以實現：
一是股權合作模式。即其他主體與白云區屬國企共同成立項目公司并以該主體名義完成舊改項目前期階段工作。負責前期工作的項目公司控制權由白云區屬國企為主導并由白云區屬國企管理。該模式是否滿足白云區舊改新政中關于區屬國企主導舊村改造項目的相關要求仍待進一步確認。
二是委托管理模式。即舊改項目仍以白云區屬國企為主導，但是白云區屬國企可將部分或全部工作委托由其他市場主體負責推動，相關費用可由白云區屬國企或其他市場主體負責承擔，該模式一定程度上可以處理區屬國企對于前期一些敏感費用無法投入的問題。
三是村集體顧問模式。即其他市場主體可通過與村集體合作關系，協助村集體配合區屬國企完成舊村改造前期工作，同時其他主體亦可通過與村集體和區屬國企相關工作施加己方影響。但是該模式可能導致其他參與主體在前期工作階段與區屬國企和村集體均處在對立面，對其他市場主體的溝通和公關能力有較高要求。
四是國企戰略伙伴或顧問模式。具體操作與村集體顧問模式大致類似，即其他市場主體可通過與區屬國企達成戰略伙伴或顧問關系，協助區屬國企完成舊村改造前期工作，同時其他主體亦可通過與村集體和區屬國企相關工作施加己方影響。
2. 招商階段與區屬國企深度合作。雖然根據當前白云區舊改新政后續正式合作企業確定需要采用競價模式，但是當前政策并未就后續如何落實競價模式做出相關約定，且與傳統招拍掛相比，舊村莊改造招商方案更加靈活，因而在招商階段可以存在與區屬國企的較大合作空間，其他市場主體可以通過各類形式參與招商方案和改造方案的制定。但是由于白云區舊改新政對合作企業的退出制定了較為嚴格的規定，有意向參與舊改項目的企業應當避免采用此前類似產業勾地的思維邏輯參與舊改項目招商階段工作，切記不可使用囤地思維來參與舊改項目合作企業招商工作。
3.實施改造階段與區屬國企的合作。根據當前白云區舊改新政，區屬國企在前期階段對舊改項目有相對較強的控制權，因而區屬國企對村集體相關情況與后續進入的合作企業相比具有更強的優勢。實施改造階段正式中標合作企業的其他參與主體可以通過股權讓渡、權益讓渡或委托顧問等形式，積極邀請區屬國企參與實施改造階段相關工作，通過區屬國企的企業背景和前期介入優勢降低實施轉化階段的推進難度。
二、重視產業建設要求
目前，根據廣州市1號文的相關規定，白云區南部大面積區域被納入廣州市城市更新第二圈層，相關文件對第二圈層城市更新項目產業建設提出了較高要求，而根據白云區政府于2021年1月22日印發的《廣州市白云區城市更新專項規劃大綱（2020—2035年）》的相關規定，白云區鼓勵改造片區均位于第二圈層范圍內，因而后續參與白云區舊改項目合作企業均需要結合白云區相關政策要求對產業投入予以重點布局。
當前白云區政府并未對各片區內產業建設具體導向做出明確規定，產業方向及產業建設要求實質仍是由合作企業與相關政府部門共同協調后確定。同時，結合后續白云區舊村改造項目由區屬國企主導的特點，有意向參與舊村改造的其他市場主體可以通過與區屬國企的前期工作合作等方式對舊改項目產業走向施加自身影響。
三、 其他市場主體之間加強舊改項目合作
結合白云區舊改新政的相關規定，白云區舊改新政對產業建設提出較高要求，同時白云區舊改新政中“規劃先行”和“實施方案先行”的基本要求也表明了白云區政府未來對舊改項目精細化和模塊化管理理念。為適應未來白云區政府的上述理念和產業導入的基本要求，除與白云區區屬國企合作外，其他市場主體之間揚長避短的合作也是推進白云區舊改項目的必然要求。法務中心建議，未來白云區舊改項目其他市場主體之間可以根據各自擅長方面，按改造階段、片區、產業等不同角度拆分項目，各自在擅長領域推進項目后續開發。同時，長期從事相關領域的市場主體可在多個項目中不斷打磨自身在某個特定領域的優勢，以此來適應白云區政府對未來舊改項目的精細化管理要求。
三、白云區舊村改造新政全文
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