西政財富 作者：西政財富
目錄
一、“城中村改造”支持性政策及主要特點
二、杭州與廣州的“做地”模式示例
三、城中村改造資金來源
2021年3月，國家正式將“城市更新”納入政府工作報告及五年規劃。今年7月21日，國常會審議通過了《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，提出“在超大特大城市積極穩步實施城中村改造，加大對城中村改造的政策支持”。城中村改造作為城市更新范疇的重要內容，是一項復雜艱巨的系統工程，根據一些券商的測算，城中村改造市場方面，超大特大城市城中村待改造建筑面積規模約7.7億平方米，其中深圳有2.2億平、武漢6546萬平、東莞6037萬平、廣州5693萬平、杭州5591萬平、鄭州4457萬平，北京和上海分別為1756、1528萬平。按照當前政策的要求，城中村改造主要采取拆除新建、整治提升、拆整結合等不同方式進行分類改造。從土地開發模式來看，則主要以“一二級聯動”及“做地”為主，其中杭州及廣州為代表的“做地”模式越來越受到關注。
以廣州為例，在今年3月23日發布的《廣州市支持統籌做地推進高質量發展工作措施》中，廣州明確了“做地”新模式，即“按做地和土地收儲相分離的原則，將土地整理各項前期具體工作獨立開展，待形成凈地后向土地儲備機構申請交儲”，其中重點是“政府認定國有企業作為做地主體”，即一級土地整理工作指定由國企承接，而“做地”的本質則是統一拆賠價格、統一拆賠的流程和相關政策。為便于同業人士對“做地”模式有更清晰的了解，我們特在梳理城中村改造相關政策的基礎上，簡要整理杭州與廣州的“做地”政策相關內容，以供參考。
一、“城中村改造”支持性政策及主要特點
自2019年以來，城中村改造、城市更新相關支持性政策層出不窮，具體可參考下表：
需注意的是，城中村改造不同于棚改，根據《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》等政策，城中村改造在對城市要求、土地性質、改造方式、資金來源、安置方式等方面有自身的特點。
二、杭州與廣州的“做地”模式示例
城中村改造大致要經歷“規劃——土地前期開發與整理——土地收儲——建設”等幾個階段。從土地開發模式來看，在“做地”模式下通常一二級分開，由政府確定的做地主體進行前期土地整理和征拆工作，滿足生地變熟地或凈地等要求后，交由土儲機構收儲并用于土地出讓，做地主體未必是最后的用地主體。
（一）廣州的“做地”模式
《廣州市統籌做地推進高質量發展工作方案》對做地的概念進行了明確，即在政府指定范圍內，由政府認定的國有企業統籌資金，配合屬地政府實施征收補償安置工作，實施道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等配套設施建設后將土地統一交由政府收儲，也即做地主要涉及“征收補償安置”、“通平”等工作。征收補償安置工作的實施主體為屬地政府，政府認定的“做地”主體為配合性工作，但是征收補償安置資金需由其負責籌措。廣州的做地范圍包括預收儲范圍、市政府確定的重點城市更新片區范圍。
1.做地主體的選擇
廣州的做地主體的選擇主要是有兩種方式，一種是由政府認定的國有企業擔任，另外一種是對于重點城市更新片區“改儲結合、帶方案招商”模式的做地主體通過公開招商方式選擇。
對于政府認定的國有企業包括：
（1）市級做地主體包括：越秀集團、廣州建筑、廣州地鐵、廣州交投、珠實集團、機場建投集團等全資國企；
（2）各區政府（廣州空港經濟區管委會）可認定或組建一至兩家區屬全資國企開展做地工作；
（3）條件成熟的其他做地主體需專題報市政府審定 。
2.“做地”的主要流程
做地流程主要包括：
（1）劃定做地范圍、審批做地方案，即自然資源局劃定做地范圍；做地主體編制片區做地方案，并在市政府批準后實施；
（2）單元詳細規劃編制報批，即由市規自局組織；
（3）做地年度計劃編制與報批，即由市規自局組織編制，市政府批準；
（4）做地主體組織編制做地項目實施方案，進行權屬核查、測算等等；
（5）做地主體配合政府實施征收補償工作，籌措資金，進行通平，形成凈地；
（6）土地儲備機構驗收入庫，并與做地主體簽署《土地收儲補償協議》；
（7）土地供應；
（8）按照土地收儲補償協議，向做地機構支付補償金。
3.重點城市更新片區的兩種做地模式
需特別提及的是，在《廣州市統籌做地推進高質量發展工作方案》的附件1《廣州市重點城市更新片區統籌做地推進高質量發展的實施方案》中，明確了重點城市更新片區做地的模式包括“做儲結合、滾動開發”以及“改儲結合、帶方案招商”兩種模式。
（1）模式一：做儲結合、滾動開發
“做儲結合、滾動開發”模式主要流程包括：劃定做地范圍并編制做地方案——開展基礎數據調查、核查——開展單元詳細規劃編審報批——開展征收補償工作。
（2）模式二：改儲結合、帶方案招商
“改儲結合、帶方案招商”模式主要流程包括：劃定做地范圍并編制做地方案——開展基礎數據調查、核查——開展單元詳細規劃編審報批——開展片區策劃編審報批——確定做地主體——編制實施方案——開展征收補償工作——產權注銷——組織土地供應。
（二）杭州的“做地”模式
1.做地主體
根據《杭州市人民政府辦公廳關于進一步加大對做地主體的支持力度完善土地儲備資金管理的通知》（杭政辦函〔2018〕142號），做地主體包括三類：一是市土地儲備中心；二是市級做地主體，包括錢江新城管委會、杭實集團、市城投集團、市交投集團、市運河集團、市地鐵集團、錢江新城投資集團等7家單位；三是區級做地主體，包括上城區政府，下城區政府，江干區政府，拱墅區政府，西湖區政府，杭州高新開發區（濱江）管委會、政府及杭州經濟開發區管委會。做地主體可下設若干做地機構，做地機構應為政府（管委會）所屬機構或國有獨資企業。
2.做地流程
（1）市委、市政府確定做地主體并發布年度做地計劃；
（2）做地主體開展土地前期開發整理工作：負責實施地塊的征遷補償，根據地塊控規實施地塊內配套設施建設和場地平整等工作，包括安置補償、市政和公共基礎設施建設、場地平整綠化與管理、圍墻構筑、規劃、環評、考古等工作。其中，對于集體土地的征收和國有土地房屋征收由區政府按程序開展。
（3）市土地儲備中心在做地完成后進行驗收收儲；
（4）自然資源主管部門進行土地掛牌出讓。
三、城中村改造資金來源
城中村改造資金來源主要包括政府的財政補貼、專項債券，金融機構的貸款（政策性銀行貸款、城市更新貸款、保險資金投資產品等等）、基金（如城市更新基金）、城投主體的債券融資、社會資本投資（如投資人+EPC模式、特許經營權+股權合作+EPC模式）等等，更多內容可參考我們2023年8月1日推文《城市更新及城中村改造項目的融資模式與實施要點》。
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原標題： 城市更新與城中村改造的“做地”模式
