在建設工程領域實務中，工程結算價款的確認有幾種情形：建設單位與施工單位之間直接確認的結算文件、建設單位委托第三方造價咨詢單位出具的結算文件、仲裁委或法院出具的生效法律文書，還有一種比較特殊的依據文件——“行政審計”。我們通常籠統的認為“行政審計”指審計機關就建設項目預算、結算和決算等所作進行的審計活動，然而在實踐中“行政審計”背后的準確概念應當是政府投資審計與財政投資評審。

政府投資審計是審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，對其他關系國家利益和公共利益的重大公共工程項目的資金管理使用和建設運營情況，進行審計監督。（源自《中華人民共和國審計法》第二十三條）。財政投資評審是財政部門通過對財政性資金投資項目預（概）算和竣工決（結）算進行評價與審查，對財政性資金投資項目資金使用情況，以及其他財政專項資金使用情況進行專項核查及追蹤問效（源自《財政投資評審管理規定》財建[2009]648號第二條）。另外，國家審計署發布的《審計署關于印發政府投資項目審計規定的通知》審投發〔2010〕173號詳細規定了“行政審計”的流程。

對于大家經常能接觸到的政府投資工程來說，審計無疑是一個無法回避的問題。如何處理好審計在政府投資工程項目中的適用問題，在實務界一直存在爭議。筆者現根據法律規定及近年來多份文件加以研究分析，供大家參考交流。

隨著行政審計相關法律法規的頒布，行政審計的地位逐漸提高，本身作為行政行為的行政審計逐漸干預到民事領域，尤其是建設工程領域。而與此同時，為避免行政權力對民事領域的過多干預，近年來國家發布的文件一直試圖剝離行政審計對建設工程領域等民事領域的干涉。法律法規并不禁止雙方當事人約定以行政審計結論作為工程款結算依據，但要求建設單位不得將未完成審計作為延期工程結算、拖欠工程款的理由。如：

2001年，《最高人民法院關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》中：“審計是國家對建設單位的一種行政監督，不影響建設單位與承建單位的合同效力。建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法院判決的依據。只有在合同明確約定以審計結論作為結算依據或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結論作為判決的依據”。

2008年，《最高人民法院關于人民法院在審理建設工程施工合同糾紛案件中如何認定財政評審中心出具的審核結論問題的答復》（〔2008〕民一他字第4號）：“經研究，答復如下：財政部門對財政投資的評定審核是國家對建設單位基本建設資金的監督管理，不影響建設單位與承建單位的合同效力及履行。但是，建設合同中明確約定以財政投資的審核結論作為結算依據的，審核結論應當作為結算的依據”。

2011年，《全國民事審判工作會議紀要》第25條明確：“當事人以審計機關作出的審計報告、財政評審機構作出的評審結論，主張變更有效的建設工程施工合同約定的工程價款數額的，不予支持”。

2015年，《全國民事審判工作會議紀要》第49條：“依法有效的建設工程施工合同，雙方當事人均應依約履行。除合同另有約定，當事人請求以審計機關作出的審計報告、財政評審機構作出的評審結論作為工程價款結算依據的，一般不予支持。合同約定以審計機關出具的審計意見作為工程價款結算依據的，應當遵循當事人締約本意，將合同約定的工程價款結算依據確定為真實有效的審計結論。承包人提供證據證明審計機關的審計意見具有不真實、不客觀情形，人民法院可以準許當事人補充鑒定、重新質證或者補充質證等方法糾正審計意見存在的缺陷。上述方法不能解決的，應當準許當事人申請對工程造價進行鑒定”。

2017年，《關于對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定提出的審查建設的復函》（法工備函［2017］22號）認為：“地方性法規中直接以審計結果作為竣工結算依據和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據的規定民事權利，超越了地方立法權限，應當予以糾正”。相關的還有《關于糾正處理地方政府規章中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據的有關規定的函》（國法秘備函〔2017〕447號）。《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）中，對于規范工程價款結算，明確提出：“審計機關應依法加強對以政府投資為主的公共工程建設項目的審計監督，建設單位不得將未完成審計作為延期工程結算、拖欠工程款的理由。未完成竣工結算的項目，有關部門不予辦理產權登記。對長期拖欠工程款的單位不得批準新項目開工。嚴格執行工程預付款制度，及時按合同約定足額向承包單位支付預付款。通過工程款支付擔保等經濟、法律手段約束建設單位履約行為，預防拖欠工程款”。

2020年，《關于加強新冠肺炎疫情防控有序推動企業開復工工作的通知》（建辦市〔2020〕5號）第二條第（七）項規定：“規范工程價款結算，政府和國有投資工程不得以審計機關的審計結論作為工程結算依據，建設單位不得以未完成決算審計為由，拒絕或拖延辦理工程結算和工程款支付”。

《保障中小企業款項支付條例》（國務院令第728號）第11條規定：“機關、事業單位和國有大型企業不得強制要求以審計機關的審計結果作為結算依據，但合同另有約定或者法律、行政法規另有規定的除外”。

2021年，住房和城鄉建設部標準定額司關于征求《建設工程工程量清單計價標準》（征求意見稿）意見的函（建司局函標[2021]144號）第11.3.10條：“合同工程竣工結算完成，發承包雙方簽字并蓋章確認后，發包人不得要求承包人與另一個或多個工程造價咨詢人重復核對竣工結算。不得以工程審計為由拖延竣工結算時間，不得以審計結果作為竣工結算依據”。

上述文件雖已經明確了有關行政審計作為結算依據的規則：建設工程合同的工程竣工結算依據應以當事人約定為準，在政府投資工程項目中當事人如未明確約定以審計結論作為結算依據時，審計部門對建設工程所作審計結論不能作為工程的結算依據，但與此同時法律也并未禁止合同雙方約定將審計結論作為結算條款，又因政府審計結算條款本身具備必要性和合理性，故在建設工程中，合同當事人仍可根據意思自治原則決定是否將審計結算條款置于合同中。

司法實踐中，多數法院認為審計機關的審計是國家對建設單位的一種行政監督，不影響建設單位與承建單位的合同效力。政府投資的工程項目依法需接受審計，并不意味著審計機關的審計結論就應當作為發承包雙方工程竣工結算的依據。況且，政府審計與合同結算本身就是兩種不同的法律關系。因此，在建設工程合同合法有效情況下，合同未明確約定以政府審計作為工程結算依據的，建設單位不得以未完成結算審計為由，拒絕或拖延辦理工程結算與工程款支付。

此外，司法實踐中需具體問題具體分析，若雙方已明確約定采用政府審計作為結算依據，但出現審計機關久拖不審或久審不決現象，致使工程結算一直未能進行的情況，當事人也可通過行政救濟或司法救濟途徑維護自身合法權益，具體分述如下：

（一）如合同明確約定以行政審計結論作為工程款結算依據，且雙方均認可的情形下基本觀點如下：

1、相關約定明確清楚的情況下，雙方均應遵守審計相關條款，負有報送審計的當事人依然應當對積極促進審計工作的進行。

2、合同雖然約定了以政府財政審計結論作為工程款結算依據，如該約定事實上無法履行，則須根據涉案項目具體履行情況確定工程款結算依據，如：

案涉項目不屬于財政審計范圍的項目，無法取得財政審計結論的情形。審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，對其他關系國家利益和公共利益的重大公共工程項目的資金管理使用和建設運營情況，進行審計監督。法定需要進行審計監督的政府投資和以政府投資為主的建設項目，包括：（一）全部使用預算內投資資金、專項建設基金、政府舉借債務籌措的資金等財政資金的；（二）未全部使用財政資金，財政資金占項目總投資的比例超過50%，或者占項目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項目建設、運營實際控制權的。

因此，并不是所有的涉及到政府投資的項目都屬于審計法規定的財政審計范圍。雙方當事人雖然約定了以財政審計結論作為工程款結算依據，但該約定事實上無法執行，財政審計機構并不對涉案項目進行審計，此種情況下雙方對工程價款結算存在爭議時，承包方可以申請工程造價司法鑒定，以造價鑒定結論作為工程款結算依據。

另外，審計局以自己的行為明確表示無法實施審計并出具正式竣工決算審計報告，合同約定無法履行，應當另行確定工程款結算依據。如最高人民法院（2017）最高法民申4475號一案中：“萬象公司與金昌市體育局合同約定工程價款最終以財政審計決算價格為準。2009年11月25日，經金昌市基本建設工程預決算審核管理中心審核，審定工程造價為1872967元，另有489266元未予計算。按雙方合同約定，涉案工程應以財政審計作為造價結算的依據。雖然之后雙方又達成補充協議，約定由金昌市審計局對該涉案工程重新審計決算，但金昌市審計局明確表示涉案工程已無法就當時施工現場實際情況實施審計并出具正式竣工決算審計報告。故雙方關于補充協議約定的根據審計部門審計結論確定工程價款的約定在事實上已無法履行。金昌市財政局基本建設工程預決算審核管理中心在審核涉案工程項目時，已經根據雙方的施工合同、工程預決算報告、工程簽證單，對完成的工程進行實測后作出投資評審結論。萬象公司原審提交的證據不能確認具體工程價款，萬象公司在庭審中亦未提出對涉案工程進行鑒定，二審判決參照金昌市基本建設工程預決算審核管理中心做出的（2009）33號《建設項目投資評審結論》，進而認定結算工程款。萬象公司無充分證據推翻該認定，因此駁回萬象公司的再審申請”。

3、工程款的結算可依據審計局或財政局的審核價為依據，但若存在“久審不決”或“審計不實”，并不當然排除司法鑒定及訴訟。

當合同約定了建筑工程施工合同價款以審計結果為準，因實際原因未能進行審計，或者“久審不決”的情況，并不當然排除司法鑒定及訴訟。依據《2015年全國民事審判工作會議紀要》第49條結合《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第三十條可認為：合同約定以審計機關出具的審計意見作為結算依據，但審計意見不真實、不客觀的，有權通過申請司法鑒定的方式解決。

例如在（2020）最高法民終630號一案中，涉案《施工合同》中約定，在工程施工期間，黃某應依據有效施工圖紙及相應原則提供施工圖預算給甲公司，由甲公司、監理、C市財政評審中心等相關單位對該施工圖預算進行評審，確定施工圖預算造價；本工程實行按實結算；結算造價以C市政府審計部門按合同約定并根據省政府192號文件規定的期限內完成審核確定的結算數額為準。

一審法院指出：“雖然合同約定以C市政府審計部門審核確定的數額進行結算，但同時約定審計應當按照合同的約定進行。而〔2018〕26號審計報告并未完全依據合同約定的計價方式進行審計，比如未按照合同約定以市場價格計算人工工資，且審計報告為C市政府審計部門作出的最終審計結論，審計結果已不予調整，因此本案如依據審計報告結算將違反合同約定，故對甲公司要求按照審計結論結算，不予支持。”

最高院在二審后認為：“一般而言，當事人約定以審計部門的審計結果作為工程款結算依據的，應當按照約定處理。但審計部門無正當理由長期未出具審計結論，經當事人申請，且符合具備進行司法鑒定條件的，人民法院可以通過司法鑒定方式確定工程價款。本案中，甲公司于2014年1月7日向C市審計局出具《關于C市兩湖項目竣工結算報送審計的函》后，至黃某2017年提起本案訴訟，C市審計局始終未作出審計結論，原審法院根據黃某的申請，委托進行造價鑒定，并無不當”。

在（2020）川民終1409號一案中，法院也認為：“雖《施工框架協議》與《橋梁工程施工專業分包合同》約定‘結算總價以審計后的金額為基準’，但在丙公司成都分公司與丁勞務公司簽署的《天府大道南延線三期工程工程完工確認書》中，丙公司成都分公司承諾在確認書簽字蓋章之日起6個月內必須完成審計，若未能按此約定期限審計完成，丁公司保留通過法律途徑解決的權利。該工程完工確認書中關于變更結算方式所達成的合意系雙方真實意思表示，相關審計工作迄今尚未完成，距案涉工程竣工已經超過5年，丁公司有權通過訴訟方式主張工程價款，丙公司成都分公司主張仍以業主審計結果為結算依據有違誠信原則”。

（2020）蘇民申1800號判決持同樣的觀點：“備案合同約定的工程價款確定方式為‘固定單價合同，以審計為準’，其中固定單價在招標材料里有明確，以審計為準是工程量以審計為準，現工程已于2009年10月竣工，但工程審計因種種原因至今未得出審計結論，此種情況早已超出雙方訂立合同時的預期，一審法院依DY公司申請通過鑒定程序確定工程價款，并無不當”。

（二）在合同未明確約定時的司法裁判基本觀點如下： 

1、約定不明時不應將行政審計作為結算依據。

依據《2015年全國民事審判工作會議紀要》第49條可認為:合同僅約定以審計結論作為結算依據，未明確說明是社會審計，還是行政審計時，“審計”可能僅指第三方專業機構的審核。應當視為約定不明不應將行政審計作為結算依據。

最高院在（2012）民提字第205號一案中的觀點：“分包合同中對合同最終結算價約定按照業主審計為準，系因該合同屬于分包合同，其工程量與工程款的最終確定，需依賴合同之外的第三人即業主的最終確認。因此，對該約定的理解，應解釋為工程最終結算價須通過專業的審查途徑或方式，確定結算工程款的真實合理性，該結果須經業主認可，而不應解釋為須在業主接受國家審計機關審計后，依據審計結果進行結算。根據審計法的規定，國家審計機關的審計系對工程建設單位的一種行政監督行為，審計人與被審計人之間因國家審計發生的法律關系與本案當事人之間的民事法律關系性質不同。因此，在民事合同中，當事人對接受行政審計作為確定民事法律關系依據的約定，應當具體明確，而不能通過解釋推定的方式，認為合同簽訂時，當事人已經同意接受國家機關的審計行為對民事法律關系的介入。因此，JG集團所持分包合同約定了以國家審計機關的審計結論作為結算依據的主張，缺乏事實和法律依據，本院不予采信”。

2、未約定審計時，可以雙方已確認的決算價為準。

依據《最高人民法院關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》結合《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第二十九條，可認為：合同未約定以審計部門的審計結論作為結算依據，合同雙方已確認的決算價與審計部門審計的決算價存在沖突時，以雙方已確認的決算價為準。

3、關于分包方合同中與審計有關的背靠背條款。

在分包合同中，簡單約定“按照業主審計為準”的條款屢見不鮮，因該合同屬于分包合同，其工程量與工程款的最終確定，需依賴合同之外的第三人即業主的最終確認。因此，對該約定的理解，應解釋為工程最終結算價須通過專業的審查途徑或方式，確定結算工程款的真實合理性，該結果須經業主認可，而不應解釋為須在業主接受國家審計機關審計后，依據審計結果進行結算。結合《民法典》第一百五十九條可認為：涉及分包方的背靠背支付條款中約定以建設單位審計意見為準結算，總承包方怠于向發包方主張結算支付工程款的，視為背靠背條款已成就，分包方可直接主張權利。

4、社會審計與行政審計存在差異時的處理。

結合最高人民法院在（2017）最高法民申1360號的觀點，合同未明確約定審計，如發包人單方聘請的社會審計出具的報告，在承包人不予認可的情況下，也不應作為最終結算依據，可以通過司法鑒定確認，如不具體鑒定條件，可參考雙方其他結算文件。

在遇到審計條款時，要關注審計的內容、審計的單位等，著重審查確定工程價款的依據是依據審計結果還是依據雙方簽訂的結算文件。對于以審計部門的審計結果作為確定工程價款依據的，必須在合同中明確的約定，而且約定的主體必須明確，即明確約定審計單位的具體名稱；若是提交政府審計部門的，應當寫明審計部門的名稱及層級，如：

明確約定的建議參考樣本：“雙方確認并同意：本工程項目應由XX省政府xx審計局審核確定并出具的審計報告（或XX財政局出具的財政評審結果）作為本項目的工程價款最終結算依據。”

若只是約定“最終以審計結果作為結算依據”的，屬于條款約定不明，不能以審計結果作為確定工程價款的依據。即使有政府審計機關出具的審計報告出現在合同中的字樣，但并不完全保證視為明確約定，如以下兩種情況：

（1）如果僅約定行政審計是進度款支付證書和支付時間的節點約定條款，不能認定審計結果 為結算金額；

（2）僅有項目應當有政府審計機關審計并出具報告，但并未增加一句“應當作為雙方工程價款最終結算依據。

此外，也應當對審計的時間作出約定以及逾期未審計完畢需要承擔的法律責任進行約定，防止久審不下的情況發生。如保護承包人的角度，其同意審計報告作為結算依據的情況下，防止審計拖延，建議在前述條款基礎上增加兩點約定，如：

（1）承發包雙方結算的流程，是否有“一審”或“二審”等；

（2）關于審核報告的期限約定。

最后，2022年5月18日，國務院新聞辦舉行國務院政策例行吹風會介紹了支持中小企業紓困解難健康發展有關情況。會上，工業和信息化部副部長徐曉蘭談到防范和化解拖欠中小企業賬款問題。建議涉及到強行“行政審計”、“久審不決”或長期未能清償工程款困擾的企業，憑借國家此次支持中小企業紓困解難健康發展建立臺賬解決欠款問題的東風，在5月底前積極溝通欠款事宜，推進正在進行的結算審計程序，在6月底之前溝通清償計劃，積極有效解決相關問題。