小姿 作者：吳志武
主要內(nèi)容
1、在轉(zhuǎn)型背景下，城投企業(yè)向城市運營商發(fā)展已成為一條重要的選擇。從目前來看，城投企業(yè)轉(zhuǎn)型城市運營商表現(xiàn)出如下特點：一是，城投企業(yè)類型不同，轉(zhuǎn)型表現(xiàn)也不一樣。二是，盈利能力仍然較差，城投企業(yè)并未因為轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致盈利能力出現(xiàn)質(zhì)的提升。三是，城投企業(yè)轉(zhuǎn)型為城市運營商融資渠道會較為寬闊。
2、城投公司向城市運營商轉(zhuǎn)型，其主要途徑包括以下三種：一是，政府通過向城投公司注入與城市運營相關(guān)的資產(chǎn)，比如供水供熱等公用事業(yè)類資產(chǎn)，是城投公司向城市運營商轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要途徑；二是，城投企業(yè)利用自身優(yōu)勢資源，主動尋求向城市運營商轉(zhuǎn)型，從向城市運營轉(zhuǎn)型中獲得更好的發(fā)展機遇。三是，城投公司為了降低轉(zhuǎn)型發(fā)展中的運營風(fēng)險，通過引入第三方共同開發(fā)項目，或者通過PPP模式與第三方進行合作，從而實現(xiàn)與城市運營相關(guān)的業(yè)務(wù)布局。
3、城投轉(zhuǎn)型城市運營商對信用風(fēng)險的影響：一是，對資產(chǎn)的影響。城投企業(yè)向公用事業(yè)方向發(fā)展，可能有利于改善城投企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量。政府注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，城投資產(chǎn)質(zhì)量也將會變得更優(yōu)。項目可能由于引入第三方的技術(shù)或者專業(yè)優(yōu)勢而提升盈利能力。但城投企業(yè)多元化布局可能會導(dǎo)致部分資產(chǎn)質(zhì)量不佳，另外，也可能會由于沒有相關(guān)經(jīng)驗積累而導(dǎo)致新業(yè)務(wù)出現(xiàn)失敗風(fēng)險。二是，對政府支持的影響。地方政府注入資產(chǎn)，反映出城投企業(yè)突出的地位和作用。但隨著城投企業(yè)業(yè)務(wù)的多元化、市場化，可能會導(dǎo)致政府對城投的支持逐漸減弱。三是，對融資能力的影響。隨著向城市運營方向拓展業(yè)務(wù)，城投企業(yè)融資壓力上升，進而對企業(yè)融資能力產(chǎn)生負面影響。但城投企業(yè)從事公用事業(yè)，在進入運營期后會產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，這有利于城投企業(yè)開展市場化融資。
一、城投企業(yè)轉(zhuǎn)型城市運營商現(xiàn)狀特點
2014年隨著《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（簡稱43號文）的出臺，城投公司融資職能被剝離，城投公司面臨向市場化轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，為了適應(yīng)新的發(fā)展需要，一些城投公司主動或被動地轉(zhuǎn)型成為城市運營商，這一轉(zhuǎn)型帶來了城投企業(yè)信用質(zhì)量上的一些演變。
1、什么是城市運營商？
在轉(zhuǎn)型背景下，城投企業(yè)向城市運營商發(fā)展已成為一條重要的選擇。城市運營商是指圍繞城市發(fā)展需求和發(fā)展趨勢，通過經(jīng)營各類城市資源和資產(chǎn)，以滿足城市發(fā)展需要同時獲取市場化收益的運營商。城市資源和資產(chǎn)是城市運營商開展經(jīng)營的基石，城市運營商通過整合、優(yōu)化、創(chuàng)新而取得城市資源的增殖。城市資源不僅包括如土地、山水、植被、礦藏、物產(chǎn)、道路、建筑物等自然資源，還包含涉及歷史文化遺產(chǎn)、社會文化習(xí)俗、城市主流時尚、居民文化素質(zhì)、精神面貌等人文資源。
作為城市運營商，服務(wù)于城市發(fā)展需要，其業(yè)務(wù)主要包括以下幾大類：一是，城市基礎(chǔ)設(shè)施包括道路、橋梁、廣場等，以及土地整理等滿足城市基建需要的業(yè)務(wù)；二是，燃氣、污水、垃圾、醫(yī)療、教育、文化、養(yǎng)老、保障房等滿足城市公共服務(wù)需要的業(yè)務(wù)；三是，房地產(chǎn)、汽車業(yè)、物流業(yè)、信息服務(wù)等滿足城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的業(yè)務(wù)；四是，片區(qū)開發(fā)等綜合性業(yè)務(wù)。
城投企業(yè)向城市運營商轉(zhuǎn)型是指城投企業(yè)由傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺轉(zhuǎn)型為城市運營綜合服務(wù)商，過去城投企業(yè)的業(yè)務(wù)主要是由地方政府指派基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，企業(yè)的核心競爭力主要是融資能力、建設(shè)管理能力，收益多為政府的資源注入、財政補貼等，城投企業(yè)轉(zhuǎn)型為城市運營商后，業(yè)務(wù)不僅以市場化的方式接受城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，還善于以敏銳的眼光創(chuàng)造性地經(jīng)營和開拓新業(yè)務(wù)，以滿足城市發(fā)展的需要，不僅重視項目投融資建設(shè)，還要善于項目運營，從運營中賺取收益，收入來源也不僅只是政府補貼，還通過對項目的市場化運作獲取投資收益。
相比其他類型企業(yè)，城投企業(yè)轉(zhuǎn)型為城市運營商具有較多的優(yōu)勢。一方面，城投企業(yè)長期參與城市建設(shè)，不僅掌握了一定的城市資源，比如城市道路、橋梁、給排水、污水處理、城市防洪、園林、道路綠化、路燈、環(huán)境衛(wèi)生等城市公用事業(yè)工程以及部分土地和房產(chǎn)資源性資產(chǎn)，而且對城市資源狀態(tài)、歷史脈搏、文化價值最為熟悉和了解，是最能順應(yīng)城市發(fā)展趨勢、滿足城市發(fā)展需求的經(jīng)營者；另一方面，城投企業(yè)可以充分利用與政府的關(guān)系，獲得一些城市資源和資產(chǎn)的壟斷經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，比如在燃氣、污水、文化、公園、教育、醫(yī)療的城市配套管理服務(wù)方面，城投企業(yè)相對更具有優(yōu)勢。
2、城投企業(yè)轉(zhuǎn)型城市運營商現(xiàn)狀特點
目前城投企業(yè)轉(zhuǎn)型城市運營商表現(xiàn)出如下特點：
一是，城投企業(yè)類型不同，轉(zhuǎn)型表現(xiàn)也不一樣。過去以傳統(tǒng)城市基建為主要業(yè)務(wù)的城投企業(yè)，目前大多仍以滿足城市基建需要為主，只有少數(shù)企業(yè)向多元化城市運營商轉(zhuǎn)型。過去從事燃氣、水務(wù)、污水處理、垃圾、文旅等投資建設(shè)業(yè)務(wù)的城投企業(yè)目前大多數(shù)進一步朝著專業(yè)化方向發(fā)展，體現(xiàn)了良好的專業(yè)化發(fā)展趨勢。但只有極少數(shù)城投企業(yè)能夠創(chuàng)新性利用內(nèi)外部資源，服務(wù)于城市發(fā)展，解決城市發(fā)展的痛點，同時，實現(xiàn)向外擴張，實力也獲得相應(yīng)的提升。比如上海城投，首創(chuàng)環(huán)保等。
二是，盈利能力仍然較差，城投企業(yè)并未因為轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致盈利能力出現(xiàn)質(zhì)的提升。以株洲市城市建設(shè)發(fā)展集團有限公司為例，公司定位為株洲市城市資源綜合開發(fā)運營商，業(yè)務(wù)范圍涉及城市工程建設(shè)管理服務(wù)、公共交通，房地產(chǎn)開發(fā)、建安工程、水務(wù)、燃氣及土地整理事務(wù)服務(wù)等領(lǐng)域，公司盈利能力較差，2018年到2021年前三季度公司毛利率分別為13.70%、15.64%、15.32%、11.55%，利潤總額對財政補貼的依賴度較大。城投企業(yè)轉(zhuǎn)型后盈利能力仍較差，背后反映的是城投企業(yè)市場化機制不成熟，市場化項目運作能力仍然較差。
三是，城投企業(yè)轉(zhuǎn)型為城市運營商融資渠道會較為寬闊。由于城市運營中部分項目會產(chǎn)生一定的收益，比如保障房建設(shè)、標準化廠房建設(shè)等，部分項目會產(chǎn)生較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流，比如供水、供電、供熱等公用事業(yè)具有顯著的規(guī)模效應(yīng)和較高的準入門檻，城投平臺可以獲取穩(wěn)定的現(xiàn)金流，這些項目相比傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，開展市場化融資方面會較為暢通。相反，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目屬于無收益的公益性項目，由于可能會增加地方政府隱性債務(wù)，很難開展正常的市場化融資。
二、城投轉(zhuǎn)型城市運營商途徑及面臨的問題
1、城投轉(zhuǎn)型城市運營商途徑
城投公司向城市運營商轉(zhuǎn)型，或是自身主動發(fā)展的結(jié)果，也或是政府引導(dǎo)的結(jié)果，但其主要途徑包括以下三種：
（1）政府注入資產(chǎn)
政府通過向城投公司注入與城市運營相關(guān)的資產(chǎn)，比如供水供熱等公用事業(yè)類資產(chǎn)，是城投公司向城市運營商轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要途徑，這可以增強城投企業(yè)運營城市方面的實力，從而更好地服務(wù)于城市運營和建設(shè)。
以溫州市城市建設(shè)投資集團有限公司（以下簡稱溫州城建）為例，公司一直承擔(dān)溫州市保障性安居工程投資建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護以及國有資產(chǎn)管理等任務(wù)。2020 年 1 月，根據(jù)溫國資委[2020]9 號文件，溫州市國資委將持有的溫州名城、溫州市公用事業(yè)投資集團有限公司（現(xiàn)名為溫州市公用事業(yè)發(fā)展集團有限公司，以下簡稱“溫州公用集團”）和溫州建設(shè)集團有限公司（以下簡稱“溫州建設(shè)集團”）國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)給公司。其中， 溫州名城作為溫州市市級保障性安居工程的建設(shè)運營主體，主要負責(zé)溫州市區(qū)范圍內(nèi)保障性安居住房工程建設(shè)和銷售運營等工作。溫州公用集團作為溫州市公用事業(yè)的建設(shè)運營主體，主要承擔(dān)溫州市的供水、供氣、水利水電綜合開發(fā)、污水收集、排水設(shè)施建設(shè)運營等各項公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投融資和建設(shè)運營。隨著這兩家公司的無償劃入，溫州城建在城市運營方面的實力進一步增強，公司向城市運營商方向發(fā)展也邁出了堅實的一步。
（2）自主開拓相關(guān)業(yè)務(wù)
城投企業(yè)可以利用自身優(yōu)勢資源，主動尋求向城市運營商轉(zhuǎn)型，從向城市運營轉(zhuǎn)型中獲得更好的發(fā)展機遇。
以漢中市城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司為例，公司為漢中市重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國有資本運營主體，業(yè)務(wù)范圍包括市政代建、土地開發(fā)、商鋪銷售、物業(yè)出租等。根據(jù)2019年漢中市城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司第一期中期票據(jù)募集說明書透露，公司籌資擬建嘉陵江梯級電站項目和漢中市天然氣綜合開發(fā)建設(shè)項目。其中，漢中市天然氣綜合開發(fā)建設(shè)項目計劃投資50億元，該項目將建設(shè)寧強至漢中市高新技術(shù)開發(fā)區(qū) 110 公里的天然氣長輸管道及配套設(shè)施，建成后年輸氣量為 16 億立方米，裝機容量為 F 級 4*450MW（兆瓦），年發(fā)電量 65 億度，供熱能力 1,500 萬平方米，預(yù)計投產(chǎn)后天然氣、電力銷售、城市供熱等年綜合收入將達 25 億元。
（3）與第三方合作
城投公司為了降低轉(zhuǎn)型發(fā)展中的運營風(fēng)險，通過引入第三方共同開發(fā)項目，或者通過PPP模式與第三方進行合作，從而實現(xiàn)與城市運營相關(guān)的業(yè)務(wù)布局。
以上饒市城市建設(shè)投資開發(fā)集團有限公司（以下簡稱上饒城投）為例，公司經(jīng)過近幾年的發(fā)展，已成為上饒市重要的城市運營商，業(yè)務(wù)范圍包括工程建設(shè)、公用事業(yè)、旅游服務(wù)、國資運營、數(shù)字金融和鋁業(yè)等。2019年，上市公司菲達環(huán)保發(fā)布公告稱公司與上饒城投組成聯(lián)合體中標余干縣生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目。該項目估算總投資約為36,312.29萬元，采用PPP模式運作，具體運作方式為DBFOT(設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—移交)。項目合作期限為30年，其中包括建設(shè)期2年，運營期28年。
2、城投轉(zhuǎn)型城市運營商面臨的問題
城投企業(yè)向城市運營商轉(zhuǎn)型的途徑較多，但轉(zhuǎn)型過程中仍面臨較多的問題，這些問題制約了城投企業(yè)成功向城市運營商轉(zhuǎn)型。
一是，有些城市可注入的城市運營資產(chǎn)較少，比如部分城市已將公用事業(yè)進行了外包，或者是將特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給了非國有企業(yè)，由于地方政府缺少相應(yīng)的資產(chǎn)，城投企業(yè)無法從政府手中獲得相應(yīng)資產(chǎn)的注入，同時，由于進行了外包或是已授予第三方特許經(jīng)營權(quán)，城投企業(yè)也無法插足相關(guān)領(lǐng)域。另外，部分城市雖然仍然擁有部分公用事業(yè)資產(chǎn)，但這部分公用事業(yè)可能經(jīng)營不善，面臨較大的虧損或負債壓力。
二是，部分城市運營領(lǐng)域需要相關(guān)的專業(yè)資源和專業(yè)化能力，城投企業(yè)自主開拓相關(guān)業(yè)務(wù)面臨專業(yè)積累不足的問題，從而可能導(dǎo)致城市運營質(zhì)量和運營效率低下，同時，如果城投企業(yè)由于缺少資金而不能持續(xù)的投入，這部分城市運營業(yè)務(wù)便面臨較高的失敗風(fēng)險。
三是，城投企業(yè)與第三方合作布局城市運營業(yè)務(wù)，一般合作面可能不會太廣，短期內(nèi)也難以對企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)產(chǎn)生根本性影響，同時，與第三方合作還存在經(jīng)營管理自主權(quán)的問題，不排除合作中會存在糾紛進而影響到后續(xù)業(yè)務(wù)的開展。
三、城投轉(zhuǎn)型城市運營商對信用風(fēng)險的影響分析
城投企業(yè)向城市運營商轉(zhuǎn)型隨著業(yè)務(wù)性質(zhì)的變化和轉(zhuǎn)型途徑等因素的不同，其對信用風(fēng)險的影響也有所不同，具體來看：
1、 對資產(chǎn)的影響
城投企業(yè)轉(zhuǎn)型城市運營商對資產(chǎn)的影響，既有有利的因素，也有不利的因素。從有利因素來看：一是，由于我國城鎮(zhèn)化進程仍沒有完成，以及工業(yè)化的持續(xù)推進，我國城市發(fā)展空間仍然巨大，這個為轉(zhuǎn)型為城市運營商的城投企業(yè)帶來了廣闊的發(fā)展機遇。二是，城投企業(yè)利用與政府的關(guān)系向公用事業(yè)方向發(fā)展，由于公用事業(yè)通常具有一定的壟斷性，有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，有利于改善城投企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量。三是，如果城投企業(yè)轉(zhuǎn)型城市運營商是通過政府注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的方式，則城投企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模、凈資產(chǎn)規(guī)模將可能變得更大，資產(chǎn)質(zhì)量也將會變得更優(yōu)。四是，城投企業(yè)通過引入第三方向城市運營業(yè)務(wù)布局，項目可能由于引入第三方的技術(shù)或者專業(yè)優(yōu)勢而提升盈利能力。城投企業(yè)轉(zhuǎn)型城市運營商不利的因素是，城投企業(yè)多元化布局可能會導(dǎo)致部分資產(chǎn)質(zhì)量不佳，影響企業(yè)經(jīng)營效益，另外，由于城投企業(yè)進入城市運營中一些新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，可能會由于沒有相關(guān)專業(yè)經(jīng)驗積累而出現(xiàn)失敗風(fēng)險。同時，與第三方合作可能存在合作不暢通等經(jīng)營風(fēng)險。
2、 對政府支持的影響
城投企業(yè)仍然是城市建設(shè)的重要力量，作為政府全資子公司，地方政府在城市建設(shè)方面對城投企業(yè)仍然具有較強的依賴性，地方政府通過注入與城市運營相關(guān)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，引導(dǎo)城投企業(yè)向城市運營商轉(zhuǎn)型，本質(zhì)上是推動城投企業(yè)在城市建設(shè)和城市發(fā)展中起到更大的作用，也反映出城投企業(yè)突出的地位和作用。由于部分公用事業(yè)因行政性定價而并不能產(chǎn)生盈利，甚至可能出現(xiàn)虧損，城投企業(yè)要持續(xù)經(jīng)營下去，需要地方政府的支持，財政補貼是彌補城投企業(yè)經(jīng)營性虧損的重要方式。城投企業(yè)轉(zhuǎn)型為城市運營商在政府支持上不利的方面，是隨著城投企業(yè)業(yè)務(wù)的多元化、市場化，城投企業(yè)日益轉(zhuǎn)型為市場化的國企，可能會導(dǎo)致政府對城投的支持逐漸減弱。
3、 對融資能力的影響
城投企業(yè)轉(zhuǎn)型為城市運營商，隨著向城市運營方向拓展業(yè)務(wù)，融資需求也將會上升，尤其是部分城市運營領(lǐng)域投資規(guī)模較大，資金回收慢，短期內(nèi)難以收回投資。而隨著融資需求的增大，城投企業(yè)融資壓力上升，進而對企業(yè)融資能力產(chǎn)生負面影響。但城投企業(yè)從事公用事業(yè)，在進入運營期后會產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，這有利于城投企業(yè)開展市場化融資。在目前城投企業(yè)融資政策收緊背景下，部分城市運營業(yè)務(wù)具有一定的收益性，開展城市運營業(yè)務(wù)可以拓展融資渠道，提高融資能力。與此同時，政府引導(dǎo)城投企業(yè)向城市運營商轉(zhuǎn)型，通過注入與城市運營相關(guān)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，也有利于提升城投企業(yè)實力和融資能力。另外，由于城市運營具有一定的壟斷性，城投企業(yè)轉(zhuǎn)型為城市運營商后對引入第三方合作具有一定的吸引力，可能有利于獲得一定的外部融資。
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