4月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（簡稱為國發(fā)“5號文”），提出要更好地落實預(yù)算法及《預(yù)算法實施條例》（以下簡稱“《實施條例》”）的相關(guān)規(guī)定，規(guī)范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力，并圍繞進一步深化預(yù)算管理制度改革的目標，明確了六個方面的重點改革措施：一是加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度，增強財政保障能力；二是規(guī)范預(yù)算支出管理，推進財政支出標準化；三是嚴格預(yù)算編制管理，增強財政預(yù)算完整性；四是強化預(yù)算執(zhí)行和績效管理，增強預(yù)算約束力；五是加強風險防控，增強財政可持續(xù)性；六是增強財政透明度，提高預(yù)算管理信息化水平。那么，國發(fā)“5號文”的發(fā)布背景是怎樣的？在諸多改革措施中有哪些值得關(guān)注的要點？它對城投公司的發(fā)展前景又會產(chǎn)生怎樣的影響呢？本文將逐一進行分析。

一、國發(fā)“5號文”的發(fā)布背景

國發(fā)“5號文”的發(fā)布主要是基于以下兩個大的背景：

（1）財政收支矛盾愈加突出

回望2020年，地方財政一方面處在新冠疫情、貿(mào)易戰(zhàn)等的多重壓力之下，一方面又得到了中央的全力呵護。利空與利好相抵之后，全年地方本級財政收入和稅收收入的累計同比增速分別達到-0.9%和-2.3%， 較上年分別下降4.1個和3.3個百分點，且均創(chuàng)造了歷史最低記錄。與之相對應(yīng)的，在“保地方、壓中央”和“保民生、壓一般”的財政支出原則之下，全年地方財政支出仍實現(xiàn)同比3.3%的正增長。上述數(shù)據(jù)反映出當前我國財政收支矛盾確實已經(jīng)比較突出。而且，考慮到我國正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，結(jié)構(gòu)性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續(xù)深化，經(jīng)濟步入中低速增長階段的同時卻還未能真正實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，這導(dǎo)致的結(jié)果是財政增收的難度客觀上持續(xù)提高，但財政剛性支出并未縮減。因此，從中長期來看，我國財政收支矛盾還將繼續(xù)呈現(xiàn)加劇態(tài)勢。鑒于此，必須要加快預(yù)算管理制度改革的步伐，通過一系列規(guī)章制度去增強財政資源的統(tǒng)籌力度和可持續(xù)性。

（2）地方政府隱性債務(wù)風險亟待化解

從國發(fā)“43號文”實施之后，我國先后實施了三輪地方政府隱性債務(wù)化解行動，但截至目前隱性債務(wù)風險仍然是我國財政金融體系乃至整個國民經(jīng)濟發(fā)展面臨的一頭巨大“灰犀牛”。對于地方隱性債務(wù)的規(guī)模，市場上有不同版本的預(yù)測，但預(yù)測金額基本上都超出40萬億元，相當于2020年地方本級財政收入總額的4倍，化解難度之大不難想見。事實上，地方政府單單應(yīng)對顯性債務(wù)的本息償付就已經(jīng)捉襟見肘了。根據(jù)我們對2019、2020年地方政府債還本付息情況的考察，兩年里地方債到期的本金中有約87%的比重都是通過發(fā)行再融資債券來償還的，安排財政資金償還的僅占很少比重。這種情況下，超40萬億元的存量地方隱性債務(wù)該如何處置呢？更令人擔憂的是，當前城投公司雖然從法理上來說已經(jīng)與地方政府實現(xiàn)了信用隔離，但它自2015年初開始新增的大量債務(wù)是否真的與地方政府毫無關(guān)系？是否真的可以靠自身的造血能力、盈利能力和再融資能力去完成本息償付，而不會導(dǎo)致地方政府債務(wù)壓力的加大？關(guān)于上述疑問并沒有確定的標準答案，但可以肯定的是，2015年之后地方隱性債務(wù)仍處在不斷累積的過程中。因此，防范和化解地方隱性債務(wù)風險比以往任何時候都更為迫切，這就要求我們必須盡快解決預(yù)算管理統(tǒng)籌力度不足、政府過緊日子意識尚未牢固樹立、預(yù)算約束不夠有力、資源配置使用效率不高等問題。

二、國發(fā)“5號文”的幾大亮點

作為預(yù)算法最重要的配套落實文件，去年10月1日《實施條例》正式生效，對預(yù)算所涉及的各個關(guān)鍵點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)都進行了更為細化的解釋，為深化預(yù)算制度改革和改進預(yù)算實踐提供了參照。在此基礎(chǔ)上，國發(fā)“5號文”進一步針對預(yù)算管理制度改革的重點、難點提出更為明確的工作方向和更為細化的解決方案。具體來看，國發(fā)“5號文”有以下幾個值得關(guān)注的亮點。

（1）強化細化部門和單位預(yù)算管理，進一步打開部門預(yù)算資金的“黑箱”

《實施條例》提出：各部門預(yù)算必須反映一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排給本部門及其所屬各單位的所有預(yù)算資金。在此基礎(chǔ)上，國發(fā)“5號文”進一步提出“強化部門和單位收入統(tǒng)籌管理”，要求各部門和單位依法依規(guī)將取得的各類收入納入預(yù)算，未納入預(yù)算的收入不得安排支出。其中，對“各類收入”的覆蓋范疇也有明確界定，所屬單位事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入等非財政撥款收入以及行政事業(yè)性國有資產(chǎn)收入管理，資產(chǎn)出租、處置等收入都包括在內(nèi)。同時，國發(fā)“5號文”還進一步細化了部門和單位預(yù)算管理制度，要求各部門統(tǒng)籌各類資金資產(chǎn)，結(jié)合本部門非財政撥款收入情況統(tǒng)籌申請預(yù)算，保障合理支出需求，并將項目作為部門和單位預(yù)算管理的基本單元，預(yù)算支出全部以項目形式納入預(yù)算項目庫，實施項目全生命周期管理，未納入預(yù)算項目庫的項目一律不得安排預(yù)算，還強調(diào)“除應(yīng)急、救災(zāi)等特殊事項外，部門不得代編應(yīng)由所屬單位實施的項目預(yù)算”。這項改革有助于解決長期以來存在的部門預(yù)算資金內(nèi)部去向不清的問題，能夠回應(yīng)社會各方和國際組織關(guān)于“部門預(yù)算的財政資金去了哪些單位”的疑問，對于打造透明公共財政意義重大。

（2）以支出標準作為預(yù)算編制基本依據(jù)，筑牢預(yù)算“硬約束”防線

《實施條例》要求各級財政部門根據(jù)財政部制定的預(yù)算支出標準，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、財力狀況等，制定本地區(qū)或者本級的預(yù)算支出標準（包括基本支出標準和項目支出標準），并要求各級政府、各部門、各單位加強對預(yù)算支出的管理，強化預(yù)算約束，不得擅自提高開支標準。為了進一步推動支出標準體系建設(shè)、強化預(yù)算約束，國發(fā)“5號文”提出地方應(yīng)根據(jù)國家基礎(chǔ)標準，結(jié)合公共服務(wù)狀況、支出成本差異、財政承受能力等因素，因地制宜制定地方標準，按程序報上級備案后執(zhí)行，同時要求各地區(qū)根據(jù)支出政策、項目要素及成本、財力水平等，建立不同行業(yè)、不同地區(qū)、分類分檔的預(yù)算項目支出標準體系，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、物價變動和財力變化等動態(tài)調(diào)整支出標準。最重要的是，國發(fā)“5號文”明確了各地應(yīng)“將支出標準作為預(yù)算編制的基本依據(jù)，不得超標準編制預(yù)算”。眾所周知，長期存在的預(yù)算軟約束很大程度上助長了地方政府的投資沖動，并最終導(dǎo)致地方債務(wù)風險的激增，因此筑牢預(yù)算“硬約束”防線是多年來預(yù)算改革的重中之重。國發(fā)“5號文”從構(gòu)建和完善支出標準入手，讓預(yù)算編制和支出均有了“硬約束”的參照系，對于增強財政支出精準性、避免政府財力資源的浪費、提升財政在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中的能力均能起到重大積極作用。

（3）預(yù)算績效管理從概念到落地，切實提高財政資金使用效率

預(yù)算法明確將“講求績效”作為各級預(yù)算必須遵循的基本原則之一，之后《實施條例》再次界定了績效評價的概念，明確了將績效評價結(jié)果作為改進管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)，同時明確規(guī)定了預(yù)算資金績效監(jiān)控與評價工作的開展規(guī)程。在此基礎(chǔ)上，國發(fā)“5號文”提出要推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效，明確將加強重點領(lǐng)域預(yù)算績效管理，分類明確轉(zhuǎn)移支付績效管理重點；加強對政府和社會資本合作、政府購買服務(wù)等項目的全過程績效管理；加強國有資本資產(chǎn)使用績效管理。同時，還進一步強調(diào)要加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將績效評價結(jié)果與完善政策、調(diào)整預(yù)算安排有機銜接，對低效無效資金一律削減或取消，對沉淀資金一律按規(guī)定收回并統(tǒng)籌安排。更有力的一個改革舉措是，國發(fā)“5號文”提出要加大績效信息公開力度，推動績效目標、績效評價結(jié)果向社會公開。這意味著，預(yù)算績效管理真正實現(xiàn)了從概念到落地，其管理對象進一步細化到了PPP、政府購買服務(wù)等項目以及國有資本資產(chǎn)使用層面，同時也強化了績效評價結(jié)果的運用力度，對于低效無效資金和沉淀資金均進行果斷處置。總的來看，從預(yù)算法到《實施條例》再到國發(fā)“5號文”的一系列規(guī)定已為各級預(yù)算構(gòu)建起了完整健全的績效管理體系，這對于提高財政資金使用效率、緩解財政收支困局都大有裨益。

（4）加大地方債務(wù)風險防控力度，針對專項債和城投實施從嚴監(jiān)管

當下及未來一段時間，防控地方債務(wù)風險都是我國財政工作的重中之重。需要強調(diào)的是，地方債務(wù)風險不僅包括隱性債務(wù)風險，也包括顯性債務(wù)風險。其中，隱性債務(wù)風險系由城投公司等非政府類主體的舉債行為所致，顯性債務(wù)風險則系由地方政府發(fā)債行為所致，主要是由發(fā)行專項債所致，原因在于各地在組織專項債發(fā)行工作中存在將不成熟的項目包裝成看似靠譜的項目、刻意美化項目收益的預(yù)測結(jié)果等問題，導(dǎo)致專項債的償債風險被人為擴大。

針對隱性債務(wù)風險，國發(fā)“5號文”重申要堅決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量，具體舉措上包括：強化國有企事業(yè)單位監(jiān)管，依法健全地方政府及其部門向企事業(yè)單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)；嚴禁地方政府通過金融機構(gòu)違規(guī)融資或變相舉債；嚴禁金融機構(gòu)要求或接受地方黨委、人大、政府及其部門出具擔保性質(zhì)文件或簽署擔保性質(zhì)協(xié)議；清理規(guī)范融資平臺，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算；加強督查審計問責，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務(wù)問題倒查機制。針對顯性債務(wù)風險，國發(fā)“5號文”提出完善專項債券管理機制，強調(diào)專項債必須用于有一定收益的公益性建設(shè)項目，具體措施包括：建立健全專項債項目全生命周期收支平衡機制，實現(xiàn)融資規(guī)模與項目收益相平衡；在產(chǎn)品設(shè)計上，要求債券期限與項目期限相匹配；在本息償付上，要求項目對應(yīng)的政府性基金收入、專項收入及時足額繳入國庫，確保到期本息順利償付。

 總的來看，國發(fā)“5號文”繼續(xù)堅持底線思維，在地方債務(wù)風險防控方面推出了一套全面且嚴厲的制度“組合拳”。盡管諸多舉措都在以往的規(guī)章制度中有提及，但此次重申仍然意義重大，顯示了中央對于地方債務(wù)風險的高度重視和打消“兩個幻想”的強大決心，同時也預(yù)示著早前執(zhí)行效果不顯著的一些監(jiān)管舉措可能會加碼、增效。

三、國發(fā)“5號文”對城投公司的影響

自國發(fā)“5號文”公布以來，最引發(fā)市場關(guān)注的是第二十一條中的這段表述：“清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算”。確實，有很多城投公司、為城投公司提供融資的金融機構(gòu)和持倉大量城投債的投資者均因為這段表述產(chǎn)生了極大的擔憂，擔憂的核心是：城投監(jiān)管真的要“大變天”了？還不上債務(wù)的城投公司是否會真的走上破產(chǎn)之路？城投非標違約是否很快就會傳導(dǎo)到公募城投債？

本文認為：市場各方對該段表述反應(yīng)過度了。原因在于，相似的表述在2018年9月13日《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《意見》”）中曾出現(xiàn)過。《意見》第五部分第五條明確指出：“對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產(chǎn)重整或清算，堅決防止‘大而不能倒”’，堅決防止風險累積形成系統(tǒng)性風險。” 事實上，從《意見》發(fā)布至今，尚未有任何一家城投公司出現(xiàn)過公募債券違約的情形，更不用說被依法實施破產(chǎn)重整或清算了。在AAA級國企“信仰”都被擊潰的情況下，城投債的“剛兌”仍然在持續(xù)。回望《意見》發(fā)布前不久已經(jīng)公布的對城投公司產(chǎn)生重大影響的政策（見表1）可知，監(jiān)管對于城投公司的態(tài)度在更早時候已經(jīng)轉(zhuǎn)為從嚴從緊，以各種方式方法來遏制因城投公司投融資行為導(dǎo)致的地方隱性債務(wù)是由來已久的監(jiān)管主線。因此，《意見》中提出上述較為嚴厲的監(jiān)管舉措在彼時也并不超出市場預(yù)期，兩年多之后的國發(fā)“5號文”重申這一表述則更是在預(yù)期之內(nèi)。

不過，必須要指出的是，國發(fā)“5號文”在深化預(yù)算管理制度改革層面，確實將很多工作落到了細節(jié)、落到了實處。毫無疑問，在不久的將來，我國財政預(yù)算將不斷趨向于精細化管理，預(yù)算編制的科學性、完整性將持續(xù)強化，預(yù)算執(zhí)行的效益和透明度也將顯著改觀。對于城投公司而言，在預(yù)算法、《實施條例》和國發(fā)“5號文”共同構(gòu)筑的監(jiān)管框架之下，地方政府在標準預(yù)算周期中的各個環(huán)節(jié)（預(yù)算編制、執(zhí)行與調(diào)整、決算與績效評價）都將更加合法合規(guī)地開展工作，同時在舉債上也將以發(fā)行地方政府債的形式而非通過繞道融資平臺等其他違規(guī)渠道來進行，另外對項目納入預(yù)算也設(shè)定了更高的門檻，管理上更為嚴格，這意味著地方政府與城投公司之間的關(guān)系將進一步地趨于明朗，一方面地方政府無法再將城投公司作為自身的融資工具，也難以再用簡單粗暴的行政指令來安排城投公司承接項目；另一方面城投公司無法再理直氣壯地背靠政府信用，債務(wù)償還也將難以得到地方政府的無限兜底。換言之，在項目承接、外源融資、債務(wù)償還等方方面面，城投公司都將與地方政府保持“界限感”，權(quán)責越來越清晰，灰色地帶越來越少。這種情況下，城投債的信用特征將發(fā)生變化，“信仰”的光環(huán)必然會趨于淡化。對于國發(fā)“5號文”提出的相關(guān)“破產(chǎn)”表述，雖然并不超出市場預(yù)期，但有必要保持足夠的警惕。時至今日，城投公司的“信仰”經(jīng)歷了風風雨雨似乎仍然牢靠，但其深處潛藏的地方債務(wù)風險和對我國財政金融體系的威脅一直以來都懸而未決，因此，建議市場對城投公司進行信用分析時，一定不可將經(jīng)濟、財政實力等地方政府信用相關(guān)指標的重要性無限夸大，同時還應(yīng)對經(jīng)營競爭（尤其是與平臺地位密切相關(guān)的業(yè)務(wù)區(qū)域?qū)I性以及業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)-偏公益還是偏市場化）、財務(wù)實力（尤其是償債能力以及與償債能力密切相關(guān)的資本實力和盈利能力）等城投公司自身信用相關(guān)指標給予必要關(guān)注，否則大概率將導(dǎo)致誤判。至于城投公司信用質(zhì)量的變化方向和變化程度，本文認為不能一概而論，原因在于：即便不能再無限度地背靠政府信用，而且也被剝離了政府融資功能，但地方政府依然是城投公司的大股東，在公益性領(lǐng)域依然是地方政府的優(yōu)選合作方，因此仍有可能獲得大力的政府支持，這對城投債的信用質(zhì)量顯然有加固作用。