法園金融法律研究 作者：王平
來源：法園金融法律研究（ID：Lawgarden-Finance）
2014年9月，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號），提出了政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），PPP模式即項目由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。
根據國家發展和改革委員會《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）規定，依據PPP的操作模式不同分為經營性項目、準經營性項目及非經營性項目：
1、對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的經營性項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）等模式推進。
2，對于準經營性項目，由于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）等模式推進。
3、對于非經營性項目，由于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本，這種項目可通過政府購買服務，采用建設-擁有-運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。
綜上可知，經營性項目一般通過政府授予特許經營權的方式運營。準經營性項目一般通過政府授予特許經營權附加政府補貼的方式運營，也可以由政府直接參股運營。非經營性項目一般通過政府購買服務的方式運營。
隨著PPP模式的不斷推廣，諸多地方政府項目打著PPP的名號進行融資，積累了隱性風險。為此，2017年11月10日，財政部辦公廳下發《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（以下簡稱《通知》），針對PPP項目庫的管理包含兩個方面內容：一者是對PPP項目入庫標準就行嚴格化，二者是對不符合要求的項目要清理出庫。
對于入庫標準，《通知》明確了負面清單，即：
（一）不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設，無運營內容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。
解讀：1、根據《通知》規定，PPP項目必須是政府負有提供義務的公共服務領域，但是涉及國家安全或重大公共利益的除外。但是，早在2017年5月28日，財政部《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）（以下簡稱87號文）規定，嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。87號文提及禁止采用政府購買服務的諸多事項實質涉及政府負有提供義務的公共服務領域。由此可知，87號文所限制的這些領域，如為PPP項目，不得采用政府購買服務的方式開展。
2、根據PPP模式的定義，PPP項目的社會資本必須承擔項目設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作。因此，PPP項目必須包含運營內容。如果僅僅是建設-移交（BT）方式實施的，不應納入PPP項目，即便納入，也應清理出庫。
（二）前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續的；涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行相關國有資產審批、評估手續的；未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。
解讀：對于未完成立項審批手續，國有資產轉移事項未履行相關手續的項目，以及未通過物有所值評價和財政承受能力論證等程序的項目，由于不符合相關法律法規的規定，不得采取PPP模式。
但是，87號文明確不得將建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。換言之，新建及改擴建項目，如為PPP項目，不得采用政府購買服務的方式開展。
（三）未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。
解讀：付費的合法合規性是PPP項目開展的重要前提，如果項目涉及政府付費或可行性缺口補助，必須符合一定條件：
其一，付費及補助應與項目產出績效掛鉤，即，如果付費是按時間點支付的，那將應不符合要求清理出庫。此外，項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的，也應清理出庫。
其二、付費或補助在項目合作期內需連續、平滑支付，如果在某一時期導致財政支出壓力激增的，應當清理出庫。不過需要說明的，本條對于社會參與方存在不合理性，財政支出激增與否并非社會參與方所能控制，如果某政府財政管理不善，導致項目直接清理出庫，對社會參與方而言，并不公平。
另外，根據87號文的規定，政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據。地方各級財政部門應當充分考慮實際財力水平，妥善做好政府購買服務支出與年度預算、中期財政規劃的銜接，足額安排資金，保障服務承接主體合法權益。換言之，PPP項目對應的付費及補助，應屬于政府的既有預算，先有預算，才有支付。
根據財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號），如果涉及非政府購買服務而需要支付相關補貼的PPP項目，財政補貼也要以項目運營績效評價結果為依據，補貼支出也應在中長期財政規劃中予以統籌考慮。
對于已經入庫的PPP項目，《通知》涉及如下事項的，應當清理出庫：
（一）未按規定開展“兩個論證”。包括已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外）；雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規定的。
解讀：對于未按要求開展兩個論證以及開展不符合規定的，不滿足PPP項目基本要求的，應當清理出庫。
（二）不宜繼續采用PPP模式實施。包括入庫之日起一年內無任何實質性進展的；尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的；項目發起人或實施機構已書面確認不再采用PPP模式實施的。
解讀：1、入庫一年但項目無實質進展的，以及各方確認不再采用PPP模式的，清理出庫。
2、在開展項目采購時，如果所述本機政府當期及以后年財政承受能力超過10%，應當清理出庫。此條意在嚴守財政支出10%的底線，防范風險。
（三）不符合規范運作要求。包括未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設-移交（BT）方式實施的；采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權融資的；違反相關法律和政策規定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的。
解讀：1、融資平臺公司如未進行市場化轉型，不屬于社會資本方，不得承接PPP項目。
2、采用建設-移交（BT）方式實施的，無運營內容，不屬于PPP項目。
3、采購文件影響社會資本平等參與的，以及項目融資存在合規性問題的，應當清理出庫。
（四）構成違法違規舉債擔保。包括由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；存在其他違法違規舉債擔保行為的。
解讀：政府或指定機構回購社會資本本金，以及承諾回報，提供擔保的。嚴重違反地方政府債務相關規定，應當清理出庫。
（五）未按規定進行信息公開。包括違反國家有關法律法規，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私和知識產權，可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定或損害公民、法人或其他組織合法權益的；未準確完整填寫項目信息，入庫之日起一年內未更新任何信息，或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關鍵信息的。
解讀：信息公開促進項目陽光化，有利于社會對項目的監督?！锻ㄖ芬笪窗匆幎ㄔ赑PP信息平臺公開相關信息的，直接清理出庫。
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