天津、新疆、黑龍江、寧夏等省份（直轄市）和計劃單列市中的大連市2021年應付專項債利息占其2020年政府性基金收入的比率較高；隨著專項債規(guī)模逐年增長，疊加房地產政策長期調控和城市土地資源的逐漸減少，部分省份還本付息的壓力將逐漸加大

截至2021年8月10日，我國地方專項債余額約14.50萬億，占地方政府債券余額總量的52.19%，專項債余額排名靠前的省份包括江蘇省、山東省、廣東省、浙江省和四川省。根據(jù)各省專項債存續(xù)規(guī)模及發(fā)行利率來測算2021年專項債應付利息規(guī)模，其占各省2020年政府性基金收入的比率（下文統(tǒng)稱“專項債利息比率”）來看，天津市的專項債利息比率超過20%，斷層高于其他省份（直轄市），2020年天津市土地出讓收入大幅下滑，使得政府性基金收入同比下降36.3%，但即使按三年平均政府性基金收入來計算，天津市專項債利息比率仍超過16%，仍處于較高水平；第二梯隊包括新疆、黑龍江、寧夏、內蒙、甘肅、青海、云南和計劃單列市中的大連市，專項債利息比率介于10%-20%之間。

一方面考慮到各地或多或少存在當?shù)爻峭豆灸玫氐那闆r，此部分土地出讓收入未必能對政府性基金財力形成真正的現(xiàn)金流入，上述省份的實際專項債利息比率或高于統(tǒng)計值；另一方面， 2021年全國新增專項債限額3.47萬億，截至2021年7月末僅發(fā)行了新增債務限額的39%，剩余新增額度將在下半年集中發(fā)行，若從2021年全年來進行測算的應付專項債利息規(guī)模將更高。考慮到這兩方面的原因，上述專項債利息比率較高的省份，其整體專項債債務壓力已逐漸顯現(xiàn)。

江蘇省、廣東省和浙江省等省份的專項債余額規(guī)模雖較大，但區(qū)域經濟發(fā)展水平較好，政府性基金收入規(guī)模亦較高，專項債利息比率水平較低，不到5%。

考慮到2019年以來專項債發(fā)行提速，多地面臨項目儲備不足的情況下要按期完成當年度專項債發(fā)行任務的問題，造成部分申報部分存在不同程度上的過度包裝，項目收益預測過于樂觀，不能實現(xiàn)收益與融資自求平衡，對未來債券本息的償付保障力度較弱。此外，政府專項債利率水平雖較低，但隨著專項債規(guī)模逐年增長，疊加房地產政策長期調控的大背景和城市土地資源的逐漸減少，若發(fā)債項目收益遠不及預期或發(fā)債資金無法有效改善當?shù)鼗A設施建設水平，促進當?shù)亟洕挠行г鲩L，專項債利息比率較高的省份還本付息的壓力將逐漸加大。

多省審計廳揭示2020年專項債使用中存在的各類問題，《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》應運而出，專項債發(fā)行和使用步入強監(jiān)管政策周期；2021年上半年專項債發(fā)行進度明顯偏慢，長期來看，專項債“穿透式監(jiān)管”政策基調不會改變，專項債項目遴選、發(fā)行和資金的使用等方面趨于規(guī)范，專項債資金使用效率亦將得到提升。

今年6月7日，審計署發(fā)布《國務院關于2020年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，其中對政府債務風險審計調查情況指出，政府專項債仍存在重發(fā)行、輕管理的問題。今年7月以來，各省陸續(xù)發(fā)布2020年度省級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，多個省份披露了2020年其專項債使用存在的問題，主要包括如下方面：（1）資金管理使用不嚴格，部分地區(qū)將專項債資金用于發(fā)放人員工資、差旅費等經常性支出，或者購買理財、出借其他單位及用作其他項目建設等；（2）專項債項目建設進度緩慢，部分項目甚至無法實施，部分專項債資金用于投向無收益的項目；（3）債券資金長期閑置，因項目前期準備不充分、規(guī)劃調整等，部分債券資金長期閑置在國庫或者項目單位，最長閑置時間甚至超過1年，未及時形成實物工作量。

為加強地方政府專項債券項目資金績效管理，提高專項債券資金使用效益，有效防范政府債務風險，2021年7月1日，財政部發(fā)布了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（以下簡稱《辦法》），從事前績效評估和績效目標管理，到事中的績效運行監(jiān)控，及事后的績效評價管理和評價結果應用，建立了全鏈條的管理評價體系。《辦法》表示財政部在分配新增地方政府專項債務限額的時候，將財政部績效評價結果及各地監(jiān)管局抽查結果作為分配調整因素。同時，《辦法》還從人事問責方面對專項債項目資金績效管理規(guī)定的執(zhí)行做出要求，強調“舉債必問效、無效必問責”，提出了嚴厲的處罰措施“對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；涉嫌犯罪的，依法移送有關機關處理”。

從短期影響來看，嚴監(jiān)管背景下，2021年上半年地方政府新增專項債的發(fā)行節(jié)奏明顯偏慢，從發(fā)行量來看，今年上半年新增專項債的發(fā)行量約為1.01萬億，僅為去年同期的45%左右。從長期來看，在財政部力推專項債“穿透式監(jiān)管”的背景下，未來專項債項目的遴選、項目的實施和資金的使用方面將受到更加嚴格的監(jiān)管，專項債資金的使用將逐漸趨于規(guī)范，資金長期閑置的問題有望有效改善，資金的使用效率將得到提升，有助于推動專項債資金真正作為“穩(wěn)增長”和“補短板”的財政工具。

2018-2019年投向土地儲備和棚改的專項債超過當年專項債總額的60%，土地儲備和棚改相關投資并不計入基建投資，疊加專項債資金管理、使用存在諸多問題及項目建設周期較長使得專項債發(fā)行規(guī)模的快速提升并未帶動基建投資的增長

2004年以來，我國基建投資增速波動雖然較大，但整體保持較高速度增長，2004-2017年增長中樞達21.95%。受淡化GDP激勵機制、財政約束增大及城投債務融資管控等因素影響，2018年以來我國基建投資增速快速下滑，2018年至2021年6月基建投資增速中樞僅為3.47%。2018年7月，國務院常務會議提出加快1.35萬億專項債發(fā)行和使用進度，更好地發(fā)揮專項債券對穩(wěn)投資、擴內需、補短板的作用，在推動在建基礎設施項目上早見成效。2018年以來，我國新增專項債限額和實際新增專項債規(guī)模逐年提高，受疫情影響提振經濟的需求，2020年專項債計劃新增限額3.75萬億元，實際新增3.60萬億元，但基建投資增速的仍持續(xù)低位運行（ 2021年上半年基建投資增速大幅反彈主要是受基數(shù)影響，2021年6月基建投資累計增速已下滑至7.15%）。

為何在專項債放量發(fā)行的背景下，其對基建投資增速的帶動作用仍較為有限？筆者認為主要有兩個方面的原因。

第一個方面是，2017年政策鼓勵地方政府積極探索有一定收益的公益性事業(yè)領域放行專項債券，同年6月和7月分別發(fā)布土地儲備和收費公路專項債的管理辦法；2018年4月，財政部新增棚改專項債管理辦法，自此土地儲備和棚改成為專項債的主要投向。經統(tǒng)計，2018-2019年合計投向土地儲備和棚改的專項債規(guī)模均超過當年新增專項債總額的60%，由于土地儲備和棚戶區(qū)改造的相關投資并不計入基建投資，使得專項債發(fā)行規(guī)模的快速提升并未帶動基建投資的增長。2019年9月，國務院常務會議明確“專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業(yè)化運作的產業(yè)項目”，但此時2019年專項債發(fā)行已接近尾期，投向未受到影響，但2020年投向土地儲備的專項債驟降至0，投向棚改項目的專項債規(guī)模亦大幅減少，占當年新增專項債的12%左右，更多項目投入交通基礎設施建設、產業(yè)園區(qū)建設、新基建、生態(tài)環(huán)保、水利建設和軌道交通等領域。至此，專項債投資領域呈現(xiàn)多元化且真正投入各類基建項目。

第二個方面是，雖然我國從2015年開始發(fā)行地方政府債券，但專項債發(fā)行提速和規(guī)模化從2018年開始，各省份項目的儲備未跟上專項債規(guī)模提升的速度，且在年內“盡早發(fā)行、盡早使用、盡早發(fā)揮拉動投資作用”的原則和充分使用當年新增專項債額度的情況下，各地在項目篩選、項目的前期準備上均陷入一定的無序性，出現(xiàn)了上一節(jié)分析中的專項債管理和使用中存在的大量問題，使得專項債使用效率低下，即使投入基礎設施建設的專項債資金亦未及時發(fā)揮應有的作用，對基建投資的帶動作用亦微乎其微。同時，基建類項目建設時間一般2-3年不等，甚至更長時間，專項債一次性發(fā)行，但項目逐步實施，所以專項債規(guī)模的大幅上升和基建投資的增長方面存在一定時滯。

2020年7月，財政部發(fā)布《關于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關工作的通知》，賦予地方一定的自主權，對因準備不足短期內難以建設實施的項目，允許省級政府及時按程序調整用途，優(yōu)先用于黨中央、國務院明確的“兩新一重”、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、公共衛(wèi)生設施建設等領域符合條件的重大項目。同時再次強調嚴禁將新增專項債券資金用于置換存量債務，決不允許搞形象工程、面子工程，堅持不安排土地儲備項目、不安排產業(yè)項目、不安排房地產相關項目。總體來看，監(jiān)管一方面對專項債資金的投向進一步規(guī)范，另一方面對專項債資金的使用進行進一步管理，從“資金投向哪里”到“資金如何使用”兩方面來管理，2020年起專項債資金真正投入各類基建項目，預計未來會逐漸對基建投資起到有效拉動作用。