明辨律法 作者：鄭宏宇王懷志
來(lái)源：明辨律法（ID：trzlaw）
摘要
《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定：“根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。”
行政相對(duì)人對(duì)省級(jí)人民政府做出的征收土地的決定，能否申請(qǐng)行政復(fù)議？
基本案情
2014年9月13日，廣西壯族自治區(qū)政府同意并批準(zhǔn)廣西壯族自治區(qū)國(guó)土資源廳對(duì)來(lái)賓市人民政府作出的桂國(guó)土批函（2014）629號(hào)《廣西壯族自治區(qū)國(guó)土資源廳關(guān)于武宣縣2013年第八批次城市建設(shè)用地的批復(fù)》(以下簡(jiǎn)稱629號(hào)批復(fù))，批復(fù)同意來(lái)賓市人民政府呈報(bào)的土地征收方案。
江記成、江西成系廣西武宣縣武宣鎮(zhèn)土蔭塘村村民，其使用的集體土地在該批復(fù)確定的征收土地范圍內(nèi)。江記成、江西成對(duì)629號(hào)批復(fù)不服，向廣西壯族自治區(qū)政府申請(qǐng)行政復(fù)議。2016年3月30日，廣西壯族自治區(qū)政府作出桂政行復(fù)（2016）69號(hào)《不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)決定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱69號(hào)不予受理決定），對(duì)江記成、江西成的行政復(fù)議申請(qǐng)不予受理。2016年4月12日，江記成、江西成提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷廣西壯族自治區(qū)政府作出的69號(hào)不予受理決定，并判令廣西壯族自治區(qū)政府依法受理江記成、江西成的行政復(fù)議申請(qǐng)。
南寧市中級(jí)人民法院（2016）桂01行初153號(hào)行政判決認(rèn)為，629號(hào)批復(fù)的內(nèi)容涉及土地征收，屬于《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)最終裁決的情形，故江記成、江西成申請(qǐng)的復(fù)議事項(xiàng)不屬于行政復(fù)議的受理范圍。廣西壯族自治區(qū)政府作出的69號(hào)不予受理決定認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確，應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回江記成、江西成的訴訟請(qǐng)求。江記成、江西成不服一審判決，提起上訴。
廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院（2017）桂行終169號(hào)行政判決認(rèn)為，629號(hào)批復(fù)屬于《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定的最終裁決，江記成、江西成認(rèn)為涉案用地批復(fù)不屬于最終裁決與事實(shí)不符。廣西壯族自治區(qū)政府以江記成、江西成的復(fù)議申請(qǐng)事項(xiàng)不屬于《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第六條規(guī)定的行政復(fù)議范圍，決定不予受理，有事實(shí)和法律依據(jù)。一審判決駁回江記成、江西成的訴訟請(qǐng)求正確。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。
最高院再審
江記成、江西成申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：行政裁決的對(duì)象是特定的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，629號(hào)批復(fù)系廣西壯族自治區(qū)國(guó)土資源廳單方面作出的征地批復(fù)，不屬于《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定的最終裁決；省級(jí)政府根據(jù)征地決定對(duì)于所有權(quán)或者使用權(quán)的確權(quán)行為的復(fù)議決定才是最終裁決，而征地決定本身并不是最終裁決。請(qǐng)求撤銷一、二審判決；撤銷69號(hào)不予受理決定，判令廣西壯族自治區(qū)政府依法受理江記成、江西成的行政復(fù)議申請(qǐng)。
廣西壯族自治區(qū)政府答辯稱：江記成、江西成申請(qǐng)行政復(fù)議的事項(xiàng)是該府作出的征地批復(fù)，內(nèi)容涉及土地征收，屬于行政機(jī)關(guān)的最終裁決，二審認(rèn)定事實(shí)清楚；根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條第二款的規(guī)定，二審駁回江記成、江西成的上訴，適用法律正確。請(qǐng)求駁回再審申請(qǐng)。
本院經(jīng)審理對(duì)一、二審認(rèn)定的事實(shí)予以認(rèn)可。另查明，2018年3月6日，廣西壯族自治區(qū)政府作出桂政行復(fù)（2018）39號(hào)《行政復(fù)議受理通知書(shū)》，對(duì)江記成、江西成的復(fù)議申請(qǐng)予以受理。
本院認(rèn)為，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以通過(guò)申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟以尋求救濟(jì)，相關(guān)法律亦已作出關(guān)于行政復(fù)議和行政訴訟相銜接的制度安排。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十五條、四十六條的規(guī)定，征收土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或者由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案；國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。因此，省級(jí)人民政府作出的征地批復(fù)必然對(duì)土地權(quán)利人的合法權(quán)益產(chǎn)生影響，應(yīng)當(dāng)屬于行政復(fù)議范圍。《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十五條亦規(guī)定，申請(qǐng)人依照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條第二款的規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議的，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)。根據(jù)上述規(guī)定，土地權(quán)利人不服省級(jí)人民政府的征地批復(fù)提出復(fù)議申請(qǐng)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以受理。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十三條第四項(xiàng)的規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為提起的訴訟。（2005）行他字第23號(hào)《最高人民法院關(guān)于適用第三十條第二款有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》規(guī)定：“《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定的最終裁決應(yīng)當(dāng)包括兩種情況：一是國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定；二是省級(jí)人民政府據(jù)此確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定。”依照上述法律和司法解釋的規(guī)定，省級(jí)人民政府作出的征收土地決定，以及省級(jí)人民政府對(duì)征用土地決定作出的行政復(fù)議決定，屬于法律規(guī)定的最終裁決行為，當(dāng)事人對(duì)此類行政行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理。但是，上述規(guī)定并未限制當(dāng)事人對(duì)征收土地決定通過(guò)行政復(fù)議尋求救濟(jì)。公民、法人或者其他組織不服省級(jí)人民政府作出的征收土地決定，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)依法應(yīng)予受理，進(jìn)行實(shí)體審查并作出決定。本案中，江記成、江西成不服廣西壯族自治區(qū)政府作出的629號(hào)批復(fù)，向該府申請(qǐng)復(fù)議，符合《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，該府應(yīng)當(dāng)予以受理。廣西壯族自治區(qū)政府以江記成、江西成的申請(qǐng)不符合行政復(fù)議受案范圍為由，作出69號(hào)不予受理決定，適用法律錯(cuò)誤。一、二審判決認(rèn)為69號(hào)不予受理決定適用法律正確，駁回江記成、江西成的訴訟請(qǐng)求，亦屬適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。
在本院審理過(guò)程中，廣西壯族自治區(qū)政府作出桂政行復(fù)（2018）39號(hào)《行政復(fù)議受理通知書(shū)》，改變其作出的69號(hào)不予受理決定。經(jīng)本院釋明后，江記成、江西成仍要求確認(rèn)原行政行為違法。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第二款第二項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)于廣西壯族自治區(qū)政府作出的69號(hào)不予受理決定，應(yīng)予確認(rèn)違法。
綜上，一、二審判決適用法律錯(cuò)誤，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第二款第二項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用的解釋》第一百一十九條第一款、一百二十二條之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷南寧市中級(jí)人民法院2016年10月19日作出的（2016）桂01行初153號(hào)行政判決；
二、撤銷廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院2017年7月21日作出的（2017）桂行終169號(hào)行政判決；
三、確認(rèn)廣西壯族自治區(qū)人民政府2016年3月30日作出的桂政行復(fù)（2016）69號(hào)《不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)決定書(shū)》違法。
相關(guān)法條
附：相關(guān)法律、司法解釋條文
1.中華人民共和國(guó)行政訴訟法
第十三條人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：
（一）國(guó)防、外交等國(guó)家行為；
（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；
（三）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定；
（四）法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為。
第七十四條行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為：
（一）行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的；
（二）行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的。
行政行為有下列情形之一，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認(rèn)違法：
（一）行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；
（二）被告改變?cè)`法行政行為，原告仍要求確認(rèn)原行政行為違法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒(méi)有意義的。
2.中華人民共和國(guó)土地管理法
第四十五條征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：
（一）基本農(nóng)田；
（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的；
（三）其他土地超過(guò)七十公頃的。
征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。
征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。
第四十六條國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。
被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>
3.中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法(2009修正)
第三十條公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。
根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。
4.中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例
第二十五條申請(qǐng)人依照行政復(fù)議法第三十條第二款的規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議的，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)。
5.最高人民法院關(guān)于適用的解釋
第一百一十九條人民法院按照審判監(jiān)督程序再審的案件，發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第一審法院作出的，按照第一審程序?qū)徖恚鞯呐袥Q、裁定，當(dāng)事人可以上訴；發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第二審法院作出的，按照第二審程序?qū)徖恚鞯呐袥Q、裁定，是發(fā)生法律效力的判決、裁定；上級(jí)人民法院按照審判監(jiān)督程序提審的，按照第二審程序?qū)徖恚鞯呐袥Q、裁定是發(fā)生法律效力的判決、裁定。
人民法院審理再審案件，應(yīng)當(dāng)另行組成合議庭。
第一百二十二條人民法院審理再審案件，認(rèn)為原生效判決、裁定確有錯(cuò)誤，在撤銷原生效判決或者裁定的同時(shí)，可以對(duì)生效判決、裁定的內(nèi)容作出相應(yīng)裁判，也可以裁定撤銷生效判決或者裁定，發(fā)回作出生效判決、裁定的人民法院重新審理。
6.（2005）行他字第23號(hào)《最高人民法院關(guān)于適用第三十條第二款有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》
江蘇省高級(jí)人民法院：你院《關(guān)于適用第三十條第二款有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)研究，同意你院審委會(huì)第一種意見(jiàn)，即《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定的最終裁決應(yīng)當(dāng)包括兩種情況：一是國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定；二是省級(jí)人民政府據(jù)此確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定。
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