作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

地方政府的“土地財政”已廣為人知，但隨著政策環(huán)境、經(jīng)濟結構的不斷變化，已完全不能用傳統(tǒng)的眼光來看待、分析這個問題。正如我們即將邁入“十四五”發(fā)展的新階段一樣，地方政府也進入了“后土地財政”時代。

由于疫情與經(jīng)濟周期帶來的財政收入下降、“減稅降費”帶來的收入減少、政府改革導致的財權上收，地方政府又到了勒緊褲腰帶過日子的時候，絕大部分地區(qū)的地方政府都開始面臨財政緊張。

并且，由于歷史遺留問題與當前“積極財政”帶來的政府支出增長，地方政府的財政收支缺口壓力正在進一步加大：

一是地方債務規(guī)模創(chuàng)下新高，存量地方政府債券已經(jīng)達到了28萬億、城投有息負債超過29萬億，加上隱性債務，總體債務率創(chuàng)下新高；

二是“后疫情時代”與經(jīng)濟下行尚未離我們遠去，政府支出還將持續(xù)增長，必須通過財政發(fā)力渡過難關，

三是基礎設施與公共服務已經(jīng)過了“粗放式發(fā)展”的時代，無論是居民還是產業(yè)對基建、公共服務的需求水平正在持續(xù)提高，又促使政府有更大的壓力。

在這樣的大背景下，曾經(jīng)依靠“土地財政”完成了原始積累與初步發(fā)展的地方政府們不得不再次把眼光轉向土地，希望通過土地出讓產生的收入與產生的經(jīng)濟效應，幫助地方政府實現(xiàn)新一輪發(fā)展的目標。

因此，新時代的“土地財政”有了與過去不同的新使命：既要幫助地方政府改善財務結構、擺脫債務困境，又要驅動基礎設施與公共服務進行新一輪發(fā)展，還要成為調節(jié)地方經(jīng)濟結構、彌補城鄉(xiāng)發(fā)展差距的新動能。

“第二財政”的新邏輯

前重慶市長黃奇帆曾說過，土地是地方政府的“第二財政”；這是由于我國土地國有、土地有償使用制度的影響，讓土地出讓收入成為了地方財政的重要組成部分。

但是，由于過去的粗放式發(fā)展，過去地方的土地運作模式非常簡單，大部分地區(qū)都是很簡單的將土地進行整理收儲、掛牌出讓，并且聚焦在住宅用地上。這使得土地出讓收入帶來的經(jīng)濟效益并不是很高，還在部分地區(qū)產生了房地產過熱的現(xiàn)象，造成了一定的負面影響。

因此，新時代的土地財政邏輯是產生了變化的：

第一，土地全面有償使用。

由于土地制度改革還處在探索階段，因此當前的土地使用制度還在“雙軌制”階段，僅住宅、工商業(yè)等經(jīng)營性用地需要繳納土地出讓金，還有大量的科研、公共服務、基礎設施用地采用無償?shù)膭潛艹鲎尫绞健?/p>

并且，由于房地產行業(yè)的毛利潤高、地方政府大力招商引資提供低價工業(yè)用地，許多地方的土地出讓收入主要來自住宅與商業(yè)用地。這一現(xiàn)象實際上是非常不合理的，不僅將住宅用地的成本持續(xù)推高、促使房地產發(fā)展過熱；又使得工業(yè)、科研、公共服務存在大量低效用地甚至閑置土地。

因此，當前土地改革的趨勢是推廣土地的全面有償使用，通過制度化的改革，促使土地資源配置的效率進一步提高。當然，全面有償使用也將極大的拓寬土地出讓收入的來源與規(guī)模，使地方可用財力得到更有效的提升。

此外，這一改革也有助于基礎設施與公共服務投資進行更科學的“量化”，有利于促進政府投資的市場化運作；也讓政府投資的成本能夠更科學、更有效的得到回報。

第二，土地收入的長期化。

當前，地方政府的土地收入主要集中在土地使用權的出讓，一次性出讓土地30-70年的使用權，獲得對應的資金。但實際上，土地出讓的收入完全是可以多樣化、長期化的。

一是當前鼓勵的土地租賃，單次租賃期限可長達20年。這既為用地企業(yè)節(jié)省了一大筆前期投入，也使得地方政府有了一筆長期穩(wěn)定的收入。二是低效用地再利用、原土地持有人再開發(fā)；那么按照最新的業(yè)態(tài)與容積率，應當補繳相應的土地出讓金。三是土地增值稅、房產稅等新稅種的建立與出臺，都會促使土地財政進一步長期化、并向著更為穩(wěn)定的方向發(fā)展。

第三，土地開發(fā)的精細化。

由于過去房地產發(fā)展整體較為粗放，地方政府的土地開發(fā)的效率也不高，很多時候并未獲得應有的收益；而許多企業(yè)介入的一級開發(fā)項目，反而獲得了巨大的超額收益。這意味著地方政府的土地開發(fā)效率還有很大的提升空間，地方政府完全可以通過精細化管理、引入專業(yè)團隊，實現(xiàn)土地效益的整體提升。

在新型城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)力的背景下，進行新一輪的土地開發(fā)是大勢所趨；我國平均60%的城鎮(zhèn)化水平還有很大的提升空間，老舊城區(qū)的更新改造市場也正在開始顯現(xiàn)。地方政府應當意識到其中的機會，及早籌謀新一輪的發(fā)展。

城投與土地的新關聯(lián)

土地財政聽起來非常容易，但做起來并不是那么簡單。不僅需要地方政府領導人的決策、各個部門的工作，還需要大量的資金的投入。因此，許多地方政府都通過城投公司來進行土地整理業(yè)務，并通過土地整理的過程籌集土地開發(fā)所需要的資金。

這一模式在全國都非常盛行，雖然為地方發(fā)展作出了不小的貢獻，但有一些結構性問題未能解決：

一是城投承擔了土地開發(fā)的債務，卻未能享受到土地開發(fā)帶來的綜合收益，導致城投的債務率越來越高；

二是土地整理與收儲開始受到監(jiān)管，嚴禁城投以未出讓的土地進行融資，導致土地整理的資金成本持續(xù)走高；

三是政府與企業(yè)之間的合作機制尚未理順，土地出讓后收入歸入地方預算，未能形成城投持續(xù)的資金來源，導致城投的可持續(xù)發(fā)展不足。

在城投轉型、“后土地財政”的背景下，通過一些新的運作方式和思維，或許可以打破僵局，給地方政府和城投公司一個新的出路：

一是通過片區(qū)開發(fā)項目推動城投轉型。讓城投從“融資”轉向“運作”，讓城投通過政企合作、滾動開發(fā)、參與土地摘牌的方式共同分享土地開發(fā)的綜合效益，形成有資產、有現(xiàn)金流的地方國有企業(yè)。

二是建立土地收入與城投補充資本金掛鉤的機制。在城投承擔土地開發(fā)、并通過有償用地方式支付土地出讓金后，地方財政通過安排國有資本經(jīng)營預算持續(xù)補充城投的注冊資本，為城投提供持續(xù)的資本金來源，保持健康的資產負債率與政企資金聯(lián)動機制。

三是通過城投參股、聯(lián)營、合作，引入專業(yè)的企業(yè)與人才，深耕精細化土地開發(fā)。通過專業(yè)化的前期策劃、土地規(guī)劃、資金安排、土地出讓，獲得更高、更科學的土地出讓收入，幫助地方政府獲得更好的投資效益，從宏觀上促使地方經(jīng)濟健康發(fā)展。

因此，盡管當前地方政府面對許多挑戰(zhàn)和困難，但在“后土地財政”時代仍然有許多機會。既有政策的支持，也將有周期的紅利。各地方未來發(fā)展如何，與未來五年土地的運作息息相關。

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原標題： 后“土地財政”時代來臨