作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

無論是居民生活、城市建設還是產業發展，土地都是非常重要的生產資料；自全面深化改革以來，土地制度也一直是改革的重點領域。

但是，由于土地制度不斷的變化、城鎮化進程的延續、土地價格的攀升，市場上對土地制度的認知逐漸出現了偏差，有很多似是而非的說法非常流行，產生了非常多的誤導。因此，我認為有必要寫一篇文章，幫助大家重新認知土地制度，從而了解未來土地的供給、價格以及產生的連鎖反應。

我國的土地均為國有或集體所有，所謂的土地出讓只是讓渡一定時期內的使用權，并非永久轉讓產權，這是我國土地制度的核心。但是，既然土地全部國有，為何地方政府在發展過程中卻屢屢受到土地供給的限制呢？這是因為我國為節約用地、最大限度的保留耕地，從而實行建設用地總規模控制。

國土資源部（現自然資源部）在《全國土地利用總體規劃綱要》中明確，到2020年，全國耕地保有量為18.65億畝以上，基本農田保護面積為15.46億畝以上，建設用地總規模控制在4071.93萬公頃（61079萬畝）之內。

因此，我國的土地市場的總規模是有上限的，市場供給并不能無限增加，而是在存量市場中流通。

土地市場的“城鄉二元制”

雖然土地供給有規模上限，但單從供應量來看，我們的人均建設用地面積并不低，為何會屢屢出現用地緊張的狀況呢？雖然地區間的發展不均衡是一個重要原因，但根本的因素實際上還是在制度上，那就是“城鄉二元制”在土地市場中同樣存在。

城市建設用地屬于國有建設用地，但農村土地屬集體所有，兩者性質不一樣、不能在同一市場流通。地方政府對城市地區的國有用地有較大的自主權，但無權直接利用農村集體用地；除非報批上級政府后，對農村土地進行“征地”、并給予相應的補償后，將農村土地轉為國有建設用地。而農村的土地只能在村集體內部進行流通，不得對外轉讓，原則上只能用于村集體經濟。

這一模式的初衷是為了促進農村基層的自治，也是體現農村土地歸屬農民的基本原則；但在城鎮化開始高速發展、許多地區的城鄉界限逐漸模糊后，就產生了兩個問題：

一是農村建設用地無法得到充分利用，無法讓農村集體享受到城鎮化發展的紅利；

二是限制了城市的土地供給，導致許多城市在發展過程中受到限制，土地價格漲幅過快，推高了資產價格的“泡沫”，也傷害了地方實體經濟。

近年來，我們的改革已經打破了戶籍制度、公共服務等領域的“城鄉二元制”。隨著改革落地、如今已認定農村集體建設用地與國有建設用地享有相等的權利、可以進入地方國有土地市場進行交易；土地市場的“城鄉二元制”也已經被打破，扼住土地供給的關鍵終于被解開。

開始流動的土地要素

土地“城鄉二元制”進行成為過去式，那么為何部分地區的土地要素仍然未能充分流動？許多地方依然存在用地難的問題呢？這是因為農村集體用地入市尚在起步、探索階段，一些具體操作問題尚未解決。同時，限制土地要素流通的還有一個關鍵，那就是“建設用地指標”。

之前我們已經說過我國的建設用地規模實行總量控制，因此有一個全國性的建設用地總指標數。但由于管理的需要，中央部委將這些建設用地規模指標對應常住人口、實際需求進行了分拆，下達到每一個省；每個省又將指標分解、分配給每個地市。這就導致許多地區雖有空置土地、但無新增建設用地指標，再次限制了土地的供給。

由于每個省內部也會存在發展的不均衡，各地市的建設用地指標存在不同的情況。人口凈流入的地區缺乏建設用地指標、人口凈流出地區有大量建設用地指標閑置。因此，從“十三五”期間開始，各省逐漸放開了建設用地指標的省內流轉；通過將建設用地指標市場化定價的方式進行跨地市間的交易。這一舉措既緩解了大城市擴張過程中的用地難，也使得相對落后的凈流出地區可以獲得一筆穩定的“轉移支付”、為農業農村建設補充資金。

當建設用地指標開始流轉后，束縛許多地區的用地難、農業農村建設缺乏資金問題得到了解決。考慮到我國東西部、沿海與內陸有更深層次的發展不均衡問題，國務院在今年的市場化改革方案中提出、未來要建設全國統一的建設用地指標交易市場。讓建設用地指標的交易再跨一步，既解決東部沿海地區發展遇到上限的問題，又為欠發達地區提供可持續的市場化收入。

因此，未來的土地要素將進一步流動。不僅農村與城市的土地可以流動，不同地區的土地要素同樣可以流動；在充分的流動下，土地供應緊張與土地大量閑置的結構性問題逐漸得以解決，土地的價格也將出現巨大的改變。

土地價格的構成與趨勢

說到土地價格，大家第一反應都是價格高昂的住宅、商業用地。但從實際情況來看，住宅、商業等高價土地的占比是很少的；價格低廉的工業用地、免費的基礎設施與公共服務用地，才是構成土地的大多數。

從地方政府的視角來看，土地出讓金是覆蓋一個區域基礎設施與公共服務投資的主要收入。但由于公益性基礎設施與公共服務的土地采用劃撥不收費、基建與公共服務保持公益性基本沒有收益、地方政府發展產業低價供給工業用地，導致片區開發的成本大量向居住、商業用地上傾斜，造成了土地價格的失衡、住宅用地成本逐漸攀升。加上土地供應速度遠跟不上快速城鎮化過程中的人口流入，房價上漲過快的結果并不令人意外。

因此，未來土地價格改革的趨勢是讓不同類型的用地更合理、更公平的分擔土地開發成本，讓土地價格更為市場化：

一是全面推行有償用地，促進基礎設施與公共服務用地的集約、避免低效用地；

二是通過生產用地更合理的定價，促使工業用地、物流用地提高坪效。也是促使生產用地的供地方式更為靈活，通過“租讓結合”降低企業負擔；

三是通過更合理的分攤成本與土地供給，從土地供給上持續調控房地產市場，促使房地產的平穩發展。

因此，在土地市場的改革下，未來的土地價格，將以更合理、更市場化的方式均攤到每個行業；住宅用地的地王頻出、工業用地的免費供應都將成為過去時。

結語

從頂層設計上來看，限制土地供給、流動的禁錮已經徹底被打破；未來的土地市場將更靈活、更為市場化；未來的土地成本也將更均勻的向各個產業、流通的各個環節均攤，不再出現地產“一家獨大”的局面。

在新一輪城鎮化的過程中，土地收入依然要肩負起平衡地方政府投入與產出的重任；不過，新一輪需求帶動的將是建設用地指標、農村集體經營性用地、國有建設用地市場更為蓬勃的發展，將城鎮化的紅利更為平均的進行分配。

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原標題： 一文說清土地制度、供給與價格