作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

8月31日，國新辦召開“努力實現全體人民住有所居”新聞發布會，住建部有關領導出席會議并進行了發言、答記者問。

同一天，住建部正式發布了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號，以下簡稱《通知》），距離之前的征求意見稿出臺，不過21天。

由此我們可以看到，“住有所居”時代，城市更新政策出現了新的轉變：

加強城市更新的住房保障功能

近期的政策動表面，通過多方面舉措、實現全體人民的“住有所居”已經是政府工作的核心綱領之一；因此，結合《通知》與國務院的最近文件來看，未來的城市更新將作為其中的重點工具，進一步加強保障性住房的建設與運營水平。

在2021年的政府工作報告中提出，盡最大的努力幫助新市民、青年人緩解住房困難。在今天的發布會上，住建部部長提出，未來將加快建立以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系；“十四五”期間，以發展保障性租賃住房為重點，進一步完善住房保障體系，增加保障性住房的供給，努力實現全體人民住有所居。

因此我們可以看到，未來的城市更新項目，都將進一步補齊保障性住房的功能與租賃住房的短板；通過拆舊建新、改造存量等多種方式增加保障性住房、尤其是租賃住房的供給。

并且，在保障性住房的建設水平、建設標準上也將比過去有所提高，正如《通知》中所提出的：要尊重居民安置意愿，鼓勵以就地、就近安置為主，改善居住條件，保持鄰里關系和社會結構，城市更新單元（片區）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

不過，受限于《通知》中提出的“原則上城市更新單元（片區）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%”要求，保障性住房與租賃住房的供給將更多的采用既有建筑改造、低效用地加強利用等方式來實現。這將要求城市更新項目的前期摸底、實施架構設計上更趨精細，從“簡單粗暴”轉為“慢工細活”。

以城市更新調控地產市場運行

房地產市場的穩定運行是“共同富裕”以及“全體人民住有所居”的基礎條件，結合當前針對房地產市場的監管與改革看，這更是宏觀政策堅定不移的方向。因此，未來的城市更新不僅不能成為房地產開發的工具，還將成為調控地方地產市場的重要載體。

住建部副部長在會上提出，住建部圍繞國務院決策，重點開展了落實城市主體責任、督促城市政府不把房地產作為短期刺激經濟的手段。未來將進一步繼續全面落實房地產市場長效機制，穩地價、穩房價、穩預期，促進房地產市場平穩健康發展。

因此，未來的城市更新同樣需要結合“穩地價、穩房價、穩預期”設定工作目標；一方面通過城市更新來加大、改善住房市場的多渠道供給，另一方面通過城市更新滿足城市居民的居住需求，穩定整體預期，實現地產市場的平穩健康發展。

也就是說，未來的城市更新項目將進一步由地方政府進行主導與規劃，企業可以市場化參與，但絕不是一二級聯動開發、也不是盈利為導向的開發模式。

對地方政府來說，城市更新絕對不是“土地財政”的改頭換面，而是完善城市功能、基礎設施與公共服務“補短板強弱項”的重要組成部分；可以說，“十四五”期間地方政府能夠交出怎樣的城市發展答卷，與當地城市更新項目的實施效率息息相關。

城市更新要注重存量增量并重

在《通知》中，最受人關注的就是“除增建必要的公共服務設施外，不大規模新增老城區建設規模，不突破原有密度強度，不增加資源環境承載壓力，原則上城市更新單元（片區）或項目內拆建比不應大于2”，這意味著城市更新的拆舊建新部分相當有限，與之前市場上所理解的有較多的不同。

對此，住建部也給出了解釋與引導：

一是要控制大規模拆除。除了違法建筑還有經過專業機構鑒定為危房的，不能夠大規模、成片、集中地拆除現有建筑；

二是控制大規模增建。老城區本來就密度高、強度大，要防止加劇城市交通、市政安全等環境承載壓力；

三是尊重居民意愿。不大規模異地拆遷，支持就地就近安置，鼓勵房屋所有者、使用人都來參與城市更新，用共建共治共享美好生活家園的模式來推動城市更新；

四是控制住房租金漲幅。有些地方大拆大建后，給群眾租房帶來困難，所以要降低市民尤其是低收入困難群體租房子的成本。

因此，未來的城市更新一定是由過去大規模的增量建設，轉向存量提質改造和增量結構調整并重；在“后城鎮化時代”，不再盲目增加城市建成區的規模，而是做好存量城區更新改造、有機升級、有效盤活的各項工作。

并且，在“雙碳”的目標下，未來城市的發展重點也將從“拆舊建新”轉向可持續發展；存量項目的改造、升級與利用的配套政策必然將不斷完善，既為城市更新項目提供相關依據，也是地方政府實現碳排放管理的必經之路。

不增加隱債、探索可持續發展

在今年的話題中，“地方隱性債務”是一個高頻熱詞；大家都很清楚，如今違規增加地方政府的債務及隱性債務，已是絕對紅線，城市更新項目也不例外。

在今天的發布會上，住建部有關負責人也提出，城市更新要加強統籌謀劃，堅持城市體檢評估先行，不增加地方隱性債務，探索政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式，吸引社會力量參與城市更新。

在未來的城市更新項目中，也必然加強對項目運作模式、投融資安排、收益來源的審查；既要求城市更新項目必須實現“總體平衡”的目標，也不允許政府對此進行違規增信與兜底擔保，更會進一步推動城市更新項目的市場化運作。

因此，在政府統籌、堅持公益性的基礎上，城市更新的參與方有望比過去有所增加與改變；在降低城市更新中地產開發屬性的同時，加強其中的公益屬性、降低投資開發的風險，由此吸引多渠道的低成本資金進入，并帶給投資者相對穩定、收益合理的回報。

結合之前國務院對基建項目的資本金制度改革，城市更新有望成為基建投資市場化運作領域的最新藍海，成為頭部基建企業與廣大金融機構的重要戰場。

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原標題： “住有所居”時代的城市更新