作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

過去數年，地方政府在舉債投資的道路上一路狂奔，但如今面對日益沉重的債務負擔又不得不踩下剎車，被迫轉變長久以來的發展模式。

在國內經濟發展與產業結構都有了巨大變化之后，地方政府的發展模式也面臨轉型升級，由此必須重新構筑地方政府投資的基本邏輯：

從“土地財政”到“土地平衡”

在城鎮化率高速增長、國內房地產業蓬勃發展的那些年，“土地財政”是支撐地方財政增長、收回基礎設施投資的最佳路徑。同時，“土地財政”的邏輯也通俗易懂、簡單粗暴，一時間各地政府上行下效；既快速推動了各地新城林立、基礎設施大幅升級，但也使得房地產價格快速上漲，地方政府的債務率大幅攀升。

在近年針對房地產的組合拳中，既限制房地產行業進一步金融化的趨勢，也將疏導、控制房價上漲作為地方政府的重要考核指標。但是，在地方債務率高企的情況下，如何平衡房價與基建投資、清償債務之間的關系呢？

這個問題在限制地方政府與城投債務增長的政策落地后變得越發清晰，未來地方政府投資不再直接以土地收益為開發目標，也不再直接經營開發土地，而是將土地收益與前期開發的投資進行打包、整體市場化、在收益自平衡的目標下運作。既解決了政府債務負擔大的問題，又避免了土地市場拍賣制度下的“節節攀升”。

并且，在土地作為配置公益性項目的收益點后，也能夠使得城市內部進行收益上的橫向補償，運用開發收益來進一步推動租賃住房、保障性住房的建設，加大市場供給，緩解市場供需間的失衡。這對宏觀治理的目標來說也是必須的，將土地從拉大社會財富差距的載體，逐步轉變為彌補階層裂痕的工具

從“債務驅動”到“產業驅動”

如今地方債務的平均水平處于一個歷史高點，各地政府的償債壓力都頗為突出。但是，如果我們回到過去的發展進程中去思考，就會發現地方政府過去十余年的大發展都是借助舉債完成。并且在2016年之前，舉債投資還是個劃算的生意；只要地方發展的速度依然高于舉債成本，那么債務就是助力地方發展的“翅膀”，有助于地方政府跑贏競爭對手、抓住時代性的發展機遇。

但是，隨著國內經濟周期的下行，經濟發展進入了“新常態”，地方政府舉債發展之路就遇到了很大的問題；地方經濟發展的速度與舉債成本間產生了“倒掛”，使得地方政府不得不付出越來越高昂的財務成本維持龐大的債務規模，在經濟下行時的基礎設施投資效率也進一步下降，導致地方政府與城投的財務狀況“雪上加霜”

因此，如今的地方政府投資必須轉變基礎思路，如今“債務驅動發展”已經成為過去時，未來地方發展與投資的機會還是從產業中來。在國內經濟循環體系大幅改變、產業結構升級的當下，抓住產業轉型與升級的機遇，才是保障地方未來若干年發展的基石。

對于扶持地方產業，也不僅僅是投資建設產業基礎設施那么簡單，而是需要深入產業內部進行研究，完善產業鏈上的各個環節、真正做到對產業的幫扶、對企業的孵化，實現產業驅動地方發展的目標

從“壟斷經營”到“市場運作”

改革開放以來，市場經濟成為了國內經濟實現高速發展的基礎，但是地方政府與地方國資仍然保留了保留著許多傳統思路；如在基礎設施與公共服務領域，地方政府仍然偏好由當地國資企業進行“壟斷經營”。

雖然，在地方政府與城投大幅舉債投資的時候，債務擴張使得地方上的這些領域有了較大發展，也使得企業本身可以存續。但隨著去杠桿周期的到來，地方國資壟斷經營的低效運作便一目了然，城投賬上的許多資產還變成了“負資產”，在失去財政補貼與政府輸血后，這些資產不僅無法產生盈利，還需要大量資金用以維持正常運轉。

因此，未來地方政府必須改變思路，將市場化運作的范疇進行新一輪的擴大，將過去政府與地方企業壟斷經營的基礎設施與公共服務市場對外打開。既利用市場的力量來提高公共服務的供給與服務質量、提升經營效率；又避免地方因新增投資產生債務，還可以培育地方產業與經營主體，促進市場經濟的新一輪發展。

從“追求資產”到“投資人口”

今年“三胎”政策的落地，雖在預期之外，但也在意料之中。就目前的人口結構來看，未來人口均衡的增長是國內經濟發展的“頭等大事”；也將使得宏觀與財政政策進一步與區域人口、人口增長進行掛鉤。同時，消費占經濟比重的逐漸上升也使得地方經濟與人口的正相關性越來越突出；可以說，投資人口就是未來地方政府的重中之重。

因此，未來的地方政府要改變固定資產才是資產的傳統思路，將區域人口作為重要資產進行“經營”；正如“以人為本的”新型城鎮化理念一樣，改善區域人口的收入、增加區域的公共服務投入，才能促進人口資產的高質量發展，形成地方經濟正向循環。

時代變了，地方政府的投資邏輯也應該變一變了。

注：文章為作者獨立觀點，不代表資產界立場。

題圖來自 Pexels，基于 CC0 協議

本文由“楊老師的基建課堂”投稿資產界，并經資產界編輯發布。版權歸原作者所有，未經授權，請勿轉載，謝謝！

原標題： 重構地方政府的投資邏輯