作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

國慶假期已經過去，我們已經正式進入了“十三五”規劃的尾聲，五年的時間只剩下最后一個季度。許多地方政府和城投企業正忙于編制“十四五”發展規劃，為未來的發展描繪藍圖；但在探討規劃之前，有個更重要、更核心的問題值得討論：未來五年的城投，究竟扮演一個怎樣的角色？

對于這個問題，我們不妨從城投的功能、職能、動能三方面進行論述：

城投的功能

在2015年之前，城投企業的功能是非常單一的，僅作為地方政府的融資平臺存在，其核心任務就是做好投融資管理工作，盡可能的籌集地方發展所需要的資金、盡可能的降低融資成本。但是，隨著地方債務的水漲船高，城投作為融資平臺的功能很快被監管所矚目。此后監管逐漸跟上，先由銀監會推出了“名單制”管理，避免因融資平臺的債務危機出現危害政府信用的事件；隨后中央提出了融資平臺轉型的要求，要求城投企業逐漸轉型為地方國有企業、不再承擔地方政府融資的職能。

既然不再作為地方政府的融資平臺而繼續存在，那么城投企業如今的功能是什么？為何市場上的存量城投債券規模依然龐大？

自2013年全面深化改革后，不僅融資平臺受到了限制，還提出了政府轉型的要求：不僅要求政企間劃清界限、提出了地方政府的權責清單、還提出讓地方政府退出對微觀事務的干預。因此，改革雖然劃清了政企的界限，但也為城投企業承擔新的功能留出了空間。如今的地方政府在許多具體事務上，需要地方國有企業替代政府介入，既保持國有控股、國有資本的公益性；又有相對靈活的現代企業機制和身份。

因此，在城投脫離融資的單一功能后，城投企業的功能反而“變大”、“變重”了。尤其在當下經濟逆周期、國際環境動蕩、積極促進國內經濟循環的大背景下，城投企業承載了地方政府調節市場、調節產業、托底經濟、市場化運作政府投資項目的重要功能。

從這個角度上來看，如今的城投與地方政府是“一體兩面”的；兩者的發展目標是高度趨同、高度一致的。在承載了一部分政府功能后，城投企業自然需要大量資金；不僅要承擔過去投資公益性項目產生的大量債務，還需要配合政府施政目標、繼續加大逆周期的調節力度。

在厘清城投的功能后，我們不難發現，城投企業對于地方政府的重要性進一步加強。城投發展的優劣將直接影響到地區經濟的發展，城投債券的“信仰”也將繼續。

城投的職能

對地方政府來說，城投企業的功能是重要的；但許多地方政府遠不止一家城投企業，如何界定每一家的職能？這對政府和城投來說，都是一個非常重要的問題。

早前，地方政府多通過政府部門的劃分來確定城投的職能，如住建系統對應城建公司、交通系統對應交通公司、園區管委會對應園區公司。這和當時城投作為融資平臺的功能有很大關系，為不同行業主管部門的政府部門提供資金，就是這些城投的最大任務。

但在城投本身的功能逐漸加強、逐漸成為地方政府不可或缺的一部分之后，城投的職能越來越像一個獨立的政府部門或事業單位。這使得地方下屬的城投企業結構出現了對應的變化：

一些較小的區縣級政府，將存量的城投企業兼并、重組，形成一個資產規模、經營能力相對強的城投企業，承擔地方發展的任務。一些轄區規模大、建設任務重、工作內容多的地級市或經濟強市，則根據實際情況對城投的職能進行劃分。

其中的主要方向，就是形成城市運營一條線、產業招商一條線、資本投資一條線的職能劃分。通過專業化運作和產業鏈搭建，形成城投企業的造血能力與運營能力發展，實現企業可持續發展、協同地方經濟建設的目標。

城投的功能是宏觀政策所決定的、城投的職能是地方政府所劃分的，而城投企業的動能是取決于企業本身。

何謂城投的動能？即城投持續發展的動力來源。近年來，在經濟逆周期和外部環境的共同作用下，地方政府的可用財力捉襟見肘，并且還須持續加大投資、完成“六保“的工作目標。因此，短期內城投企業很難依靠地方財政，反而存在向財政持續輸血的現象。

因此，在“十四五”期間，城投企業必須形成源自自身、市場化的動能因素，不能將主要的營業收入與地方財政掛鉤，否則必將陷入困境。這也是為何近期政策性銀行貸款、政策性債券普遍要求與項目收入掛鉤的根本原因。

如今的城投，必須通過市場化的方式，在承擔準公益性、準經營性項目建設任務時，構建來自項目經營性收入、政策性補助的現金流，并滿足市場化模式下資金籌措、還本付息的有關要求。當城投形成了市場化運作的機制、不再依賴地方財政，就構建了屬于企業自身的“動能”；不僅有利于城投做大做強，還能夠有效降低自身的債務負擔，形成可持續發展的長期機制。

未來五年，城投依然將是政府重視、市場關注、規模龐大的存在。但隨著城投功能、職能、動能問題的復雜化，城投企業內部也必將出現分化，在同等地方財力的情況下會呈現出截然相反的發展趨勢。

正如宏觀經濟狀態下企業經營的難度持續加大，想要做好城投企業，同樣是越來越不簡單了。

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原標題： “十四五”將至，城投何去何從？？