作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

自宏觀政策開始查處地方隱性債務后，為了平衡地方政府長期以來事權大于財權、入不敷出的現象，財政部就開始大規模推行項目收益自平衡專項債券；通過發行定向地方債券的方式，實現補充地方可用財力、調整地方支出結構、降低地方融資成本的目標。

因此，專項債這一特殊的工具，自誕生起就作為一種特殊的財政工具，用以調節地方政府投資、貫徹宏觀政策以及降低地方政府的融資成本與負債結構；隨著當下財政政策的進一步轉向與發力，專項債承擔的任務與使命，正在再次變化：

調整地方支出節奏

在今年初，我們就看到了財政政策的變化；既要求從積極財政平滑退出，又要求關注潛在的風險。由此我們就看到了近年來最特殊的財政支出節奏，上半年的財政支出極為克制、下半年的支出速度將遠高于上半年。

在具體的操作中，是由財政部調控各省的地方債發行進度來實現的；財政部通過發行節奏上的控制，讓今年約2/3的新增專項債券在下半年落地發行，以實現宏觀政策的目標。由此我們可以看到，專項債券的支出進度并不掌握在地方政府手中，而是受宏觀政策的直接調控。

因此，在今年下半年中，我們可以看到專項債券的發行速度同樣是靈活的、用于平衡其他經濟活動的；如果外貿出口增速繼續保持高位，那么下半年的專項債券發行進度仍然將保持一定的平緩，剩余額度將在年底發行、更多的體現到下一年度中去。

如果穩增長的壓力出現，那么地方已經儲備許久的項目庫也可以滿足專項債券加速發行的需求，財政部會再次加快專項債發行落地的速度、并督促地方盡快形成實物工作量。因此，我們可以將專項債看作用于平衡經濟增長的靈活工具，是宏觀政策用于彌補投資缺口的靈活砝碼。

控制項目投資方向

在中央與地方政府并存的行政機制下，如何控制、調整地方政府的投資決策、形成國內的經濟循環與統一市場，一直是個較大的問題；在過去關于中央與地方的財權事權重新分配過程中，也非常注意這方面的平衡。

但是由中央控制指導、地方發行使用的專項債券似乎較為完美的解決了這個問題，可以讓地方政府舉債、使用資金的同時，接受中央政府的指導與調控。在近兩年專項債的政策轉變中，這一趨勢非常明顯；從大多數用于土地儲備與棚戶區改造項目，到不得用于土地整理、必須形成實物工作量，再到聚焦“兩新一重”與鄉村振興，反應了不同時期背景下對投資方向的調整。

因此，隨著近期宏觀政策提出共同富裕、鄉村振興與發展產業，下半年與明年的專項債政策還將有所調整，與各地的“十四五”重大項目相呼應，進一步促進國內經濟內循環、縮小城鄉基礎設施與公共服務的各項差距。

靈活解決既有問題

政策性工具都有“解決問題”的使命，專項債自然也不例外；除了新增投資外，專項債還可以靈活解決既有問題。在2019年投資乏力、固定資產投資下降時，國務院提出專項債資金可作重大項目資本金、專項債券可配套社會融資，以專項債券資金來撬動社會投資。

而在2020年時，財政部則劃出2000億元的額度，允許地方政府使用專項債補充地方中小銀行資本金；用以化解地方中小銀行的風險問題、扶持地方金融機構發展。但是，我們也要留意到這類“解決問題”有非常強的時效性；隨著問題的解決與宏觀環境的變化，這類“特殊操作”的保留期限并不會太長。

近日，在財政部公布的對人大代表建議的回復中，就明確提到“通過專項債券補充中小銀行資本金，是黨中央、國務院確定的階段性、一次性政策。下一步，財政部將按照黨中央、國務院決策部署，積極配合相關金融管理部門統籌做好相關工作。”可見靈活政策也是隨時變化。

在下半年化解地方債務風險與加強市場化發展模式的背景下，結合年初財政部提出的“進一步擴大專項債的使用范圍”，我們也可以對未來的專項債券有所期待；或許專項債的下一步，就是通過資本性投資的方式，來化解地方政府與國有企業的債務風險。

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原標題： 正在變化的地方專項債