作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

一般我們所說的地方債務，指的是地方政府債務，包括狹義地方債務和廣義政府債務兩類。

狹義的地方債務，指地方政府依據《預算法》發行的地方政府債券。

這是當下地方政府唯一合法的直接舉債模式，通常以省為單位集合發行，每年度的舉債總額度由全國人大審議，各省區的發行額度由財政部根據各地債務率、綜合需求予以確定。

比如2020年的全國地方債務額度是由經第十三屆全國人民代表大會第三次會議審議批準，2020年全國地方政府債務限額為288074.3億元。

但在地方債券中，也有品種之分：

一般債券，不確定具體用途、用于補充地方公共財力的債券。截止至2020年6月末的一般債券余額是124822億元。

專項債券，包括置換債券（2015年正式開始發行地方債時置換存量地方債務所發行的債券）和項目自平衡專項債券（對應具體項目發行、用項目產生的收入進行償還）。截止至2020年6月末的專項債券是116761億元。

另外還有再融資債券（置換到期地方債的債券）。

*另外還有一種特殊情況，就是地方政府承接的世界銀行、亞投行等機構的特殊貸款；這類雖然不是政府債券，但也屬于政府負有償還責任的款項，自然也可以認定是政府債務。如今非政府債券形式存量政府債務1889億元。

廣義的地方債務，是指政府及政府控制的企業負有償還義務的債務。

每個地區的政府都有一些企業專門從事公益性項目投資、基礎設施建設的企業，這些企業被稱為“城投”或者“融資平臺”；這些企業與政府的職能相當類似，和政府的關系也是非常緊密的，所以這些企業的負債也可以認為是政府負債。

因此，廣義的地方債務除了包括地方債券外，還包括政府負有支出責任、但還未支付的款項以及融資平臺的有息負債。這些債務主要包括：

政府開展基礎設施特許經營項目與政府與社會資本合作項目（PPP）產生的長期應付款。

融資平臺類企業在市場上發行的債券。

融資平臺承接的政策性銀行貸款（國家開發銀行、農業發展銀行）。

融資平臺類企業的銀行貸款、信托貸款、融資租賃、股權融資。

融資平臺類企業在地方金交所等場所募集的非標資金。

那么狹義和廣義政府債務之間的差距有多大呢？我們就拿這幾天很火的貴州舉例：截止至2019年末，貴州省的狹義債務是9673.38億元，廣義債務約23316億元。所以，官方定義的地方債務一直不高，但實際政府債務還是遠遠超過這個水平的。

地方債務存在哪些風險呢？

這是近年來一直很熱門的話題。和地方債需要一分為二來討論一樣，地方債務風險同樣需要從兩個不同的維度進行分析。

狹義的地方債務，即地方政府債券。地方債券的地位等同于國債；2020年的地方債平均發行利率為一般債券3.12%，專項債券3.33%。如今的發行利率之低也能從側面印證地方債券的穩固；所以地方債券的總體風險指數是比較低的，但仍然有一些問題沒有解決。

首先是期限錯配問題尚未完全解決。

地方債我國從2015年才開始正式發行地方債，許多政策還在不斷調整完善過程中。在剛開始發行地方債的那幾年，對債務期限較為謹慎，以3、5年期債券為主。尤其是在2015年還對之前的政府債務進行了置換，發行了大量再融資債券。這些債券在2018年開始就陸續到期，但現在的地方財政顯然是無力償還的，造成了一定的償付風險。

因此，從2019年開始放寬了債券期限的問題，之前到期的債務通過發行長期限的再融資債券進行置換；如今的平均發行期限已經達到了一般債券14.7年，專項債券15.3年，使得近十年內的地方債券都不會出現償付風險，但置換、消化之前的短期限債券還需要一定時間。

其次是專項債券的資金管理尚未完善。

專項債券是定向使用的，其中很大一部分是對應具體項目發行的項目收益自平衡專項債券，這些項目的償債來源和其他地方債券由財政統籌是不同的，是用項目本身產生的收益來償還。如今這類債券大量發行，在2019-2020年中就將發行5萬億之多，配套的資金監管、項目監管制度卻至今仍未出臺，可以預計到未來其中隱含的風險。

以及，財稅改革仍在繼續，新的地方財政收入機制尚未完成。

地方財政的收入來自哪里？從感官印象上，似乎會認為主要收入來自土地出讓；但實際上近些年土地出讓收入在地方財政中的占比并未提高，甚至還有下降的趨向。對地方財政更重要的，中期是稅收收入，長期是國有資本運作。

過去，傳統的地方稅種是營業稅，但在營業稅改增值稅、成為中央與地方共享稅收后，地方財政的實際收入產生了明顯的滑坡，各地對中央財政分配的依賴程度進一步加強。從當下而言，這樣的財政結構利于中央推行改革，但是從長期發展來說是不太健康的，未來還是要建立新的地方稅種、擴充地方可用財力。這一趨勢在當下已經明朗，消費稅已經劃歸地方、正在進行征收環節的改革；但財產性的稅收，如房產稅、遺產稅仍然難產。在新的地方稅種建立、實施之前，地方財政的壓力仍然會持續一段時間。

因此，狹義的地方債務，即地方政府債券并沒有想象中的風險問題，只是還有一些細節需要調整。這一點我們通過財政部的公布數據也可以得到印證：

2019年全國地方一般公共預算本級收入101077億元，地方政府性基金預算本級收入80476億元。

這意味著地方政府目前存量的債券大概是年收入的1.6倍，考慮到債券的期限結構正在拉長，還本付息的結構也正在多樣化（既有按逐年還本、也有到期一次性還本）、還可以發行再融資債券進行置換，確實不構成威脅地方財政的風險問題。

實際上，我們一直談論的地方債務問題指的都是廣義的地方債務；和安全的地方債券相比，廣義的地方債務存在規模大、成本高、結構亂、風險高等一系列問題，是構成地方債務風險的主要因素。

地方隱性債務情況嚴重，有許多政府負有責任的債務以地方債券之外的方式存在。如明股實債的不規范PPP、EPC+F（融資建設）、已被喊停的融資性政府購買服務等等。

這些債務的特點是政府負有償付責任，但未及時、足額納入財政預算，既加重了地方債務的負擔，又存在一定的風險，有損害地方政府信用、產生違約事件的可能。因此，財政部在2019年推行了一輪“隱性債務置換”，通過財政協調金融機構對隱性政府債務進行置換，改善債務結構和降低成本，降低隱性債務的風險。不過，這一輪置換開展的時間和規模并不大，從整體上來看，仍有許多存量債務未能解決，還在等待下一次化解機會。

融資平臺的非標債務規模過大，許多地區存在長期借新還舊，產生的債務壓力對地方綜合財力產生了很大的擠壓作用，導致積極財政的作用變得有限。“非標債務”指的是非標準化債務，指地方融資平臺企業舉借的除銀行貸款、發行債券外債務的統稱，主要是融資租賃、金融資產交易所定向融資產品、信托貸款等模式產生的債務；有相對隱蔽（總額很難統計）、成本高（顯著高于銀行貸款利率）、期限錯配（期限短、近兩年償付壓力大）的特征。目前產生的所謂地方政府違約事件，都是這些非標債務產生的問題；且不僅牽涉到地方債務，又涉及到金融業的影子銀行業務、違規募集等問題，可謂盤根錯節，是地方債務問題中的深水區。

受近年來財政乏力的影響，廣義的地方債務增速較快，尤其今年受疫情影響后，地方財政收入產生了明顯的下降，進而再次導致地方對融資平臺等表外融資產生更大的依賴。這使得未來廣義債務的走向充滿了不確定性，可謂是一波未平、一波又起。

因此，地方債務的主要風險并不在于真正的地方政府債務、地方政府債券；而在于廣義的、以企業為主體存在的各類與政府有關的企業債務，以及與之盤根錯節、緩慢推進改革的金融深水區。

當然了，這些問題也一直是監管聚焦的重點領域，每個階段的工作均有提及；但要如何解決這些問題，需要的不僅是時間，還必然有大刀闊斧的改革。

未來五年，依然將是財稅制度、金融改革的密集期。

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原標題： 地方債務現狀如何？有哪些風險？