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省聯社的江湖

任博宏觀倫道

2022-04-01 09:58 6791 0 0

目前有四個地區的省聯社體量超過3萬億，從高到低依次為浙江、廣東、江蘇和山東，合計達到14.42萬億元。

作者：毛小柒

【正文】

本文聚焦省聯社改革這一主題。

一、各地省聯社體量對比：合計超過35萬億元

目前省聯社仍在起著主導作用且具有公開信息可供查詢的地區主要有23個，北京、上海、重慶、天津、寧夏與陜西等地區已組建轄區統一的農商行取代省聯社，而西藏與新疆地區未披露相關信息。上述23個地區在2021年底的總資產合計超過35萬億，占據全部農村金融機構體量（超過45萬億）的76%以上。

（一）浙粵蘇魯四巨頭均超3萬億：合計超14萬億

目前有四個地區的省聯社體量超過3萬億，從高到低依次為浙江（預計4萬億）、廣東（3.80萬億）、江蘇（3.57萬億）和山東（3.05萬億），合計達到14.42萬億元。值得關注的是，浙江的經濟總量雖排在廣東、江蘇與山東之后，位居全國第四，但其省聯社的體量卻位居全國首位。2021年全年，廣東、江蘇、山東與浙江的經濟總量依次為12.44萬億、11.64萬億、8.31萬億和7.35萬億。

（二）河北與河南均位于2-3萬億之間：合計4.24萬億

另有兩個地區的省聯社體量位于2-3萬億之間，分別為河北與河南。其中，河北與河南的體量分別為2.24萬億和2萬億，合計4.24萬億。要知道，河北與河南的經濟總量分別為4.04萬億和5.89萬億，分別位居全國第12和第5，因此河北地區的省聯社體量也明顯和其經濟總量不匹配。

（三）11個省聯社的體量位于1-2萬億之間，合計接近14萬億

除上述6個地區外，另有11個省聯社的體量超過1萬億，從高到低依次為四川（1.80萬億）、安徽（1.70萬億）、湖南（1.25萬億）、山西（1.42萬億）、云南（1.20萬億）、湖北（1.19萬億）、江西（1.10萬億）、廣西（1.09萬億）、福建（1.07萬億）、遼寧與陜西（均為1萬億左右），合計接近14萬億。

（四）經濟體量與該地區的省聯社體量并不總是能夠對應

整體上看，經濟體量大的地區，其省聯社體量并不總是很大。例如，經濟體量位居全國第四的浙江，其省聯社體量卻高居全國第一；經濟體量位居全國第12的河北，其省聯社體量卻位居全國第5；經濟體量位居全國第9的福建，其省聯社體量僅位居全國第16。

（五）各地省聯社體系質量參差不齊

農商行一定程度上能夠代表各地省聯社體系的質量。截至2021年底，農商行的不良貸款率和撥備覆蓋率分別為3.63%和129.48%，資產質量整體比較堪憂。但是從公布資產質量的部分地區來看，分化較為明顯。

例如，廣東省聯社的撥備覆蓋率僅為142.76%，浙江省聯社的不良貸款率和撥備覆蓋率分別為0.81%和523.37%，福建省聯社的不良貸款率和撥備覆蓋率分別為1.28%和和412.59%，整體上看均處于較好的位置。

（六）省聯社體系內機構變遷：農商行與重組整合是大方向

省聯社體系內機構主要分為農信社、農合行與農商行三大類。目前政策層面正著力推動農信社與農合行向農商行轉變。所以我們看到，2008年以來，農商行法人機構數量已由2008年的22家增至目前的1596家，農信社與農合行數量則分別由2008年的4965家和163家縮減至576家和23家。與此同時，省聯社體系內的機構亦在大幅重組整合，三類機構的數量合計亦分別從2008年的5150家縮減至2195家，呈逐年下降態勢。

目前的23家農合行主要分布廣西（10家）、甘肅（5家）、新疆（2家）、陜西（2家）、內蒙古（2家）、河北（1家）、云南（1家）等7個地方。具體分別為昆明官渡農合行、甘肅榆中農合行、天水秦州農商行、天水麥積農合行、甘肅寧縣農合行、隴南武都農合行、石家莊匯融農合行、新疆石河子農合行、二連浩特農合行、廣西柳江農合行、廣西象州農合行、廣西興安農合行、廣西平樂農合行、廣西百色右江農合行、廣西賀州桂東農合行行、廣西平果農合行、廣西桂林漓江農合行、廣西宜州農合行、廣西全州農合行、錫林浩特農合行、通遼奈曼農合行、陜西吳起農合行、陜西富縣農合行。

二、省聯社與農信體系的發展歷程探討

農信社是合作金融組織的具體形式，而省聯社的誕生既是農信社改革的產物之一，亦是中央與地方相互博弈的結果。隨著農信社改革的逐步推進，農商行逐漸居于主導地位，省聯社改革自然也變得很迫切。大致歷程如下：

（一）新中國成立前：農信社并非中國獨創

農信社作為合作金融組織的一種形式，其在德國、蘇聯等地區早有實踐。中國的農信社歷史則要追溯到20世紀20-30年代。公開信息顯示，1923年6月，中國華澤義賑救災總會在河北省香河縣成立了第一個農信社，而1927年2月我黨在湖北省黃岡縣則建立了第一個農民協會信用合作社。

（二）初步誕生期（1950-1979年）：農信社密集成立

新中國成立后，為盡快把農民和農村經濟引向社會主義道路，中央決定在農村推行合作化運動。其中，1951年5月，人民銀行召開第一次全國農村金融工作會議，決定大力發展農信社，以取代在農村領域廣泛存在的高利貸機構。

受此影響，生產合作社、供銷合作社和信用合作社都得到了迅速發展，全國各地開始組織成立農信社，僅五年左右的時間，農信社數量便達到16萬家（1953年底全國各地的合作金融組織為20067個）。

（三）收放調整期：1979年歸于農行管理，1996年脫鉤后歸口央行管理

隨著農信社的密集成立，定位不清、盲目跟風等一些突出的問題也開始暴露，為此決策部門采取了 “放收”結合的政策思路。所謂“放”，即下放給基層組織管理（如人民公社、生產隊等），“收”則是將農信社的管理權收歸至國家。

1、1979年2月，適逢改革開放的新浪潮，國家金融體制也開始改革，農業銀行得以恢復，此后中央將農信社定位為農業銀行在農村的下級金融機構。

2、1984年8月，農業銀行起草的《關于農村信用社管理體制改革的意見》獲得國務院批復，農信社被定位為自主經營、自負盈虧的群眾性合作金融組織。同年8月6日，國務院105號文件轉發《中國農業銀行關于改革農村信用社管理體制的報告》，提出要把農村信用社辦成真正的合作金融組織，恢復其合作性質，即恢復信用社組織上的群眾性、管理上的民主性和經營上的靈活性。

不過歸于農行管理的農信社，在定位上也離合作金融組織的特性越來越遠。

3、1990年10月12日，央行發布《農村信用合作社管理暫行規定》，提出農信社由中國人民銀行委托領導和管理。

4、1996年8月，國務院下發了《國務院關于農村金融體制改革的決定》（國發（1996）33號），要求農信社與農行脫鉤，改制成了由農民入股、社員管理的合作制農村金融機構，農信社劃歸于縣（市、省）聯社管理，人行履行監管職責。

（四）1996年央行正式接手：著力進行規范并推動縣聯社履行管理職責

1、央行接手后，針對規范農信社體系出臺了一系列文件，進一步規范了農信社體系的運作，并提出要設立縣聯社。

（1）1996年7月29日，央行發布《關于不得將城市郊區的農村信用合作社并入城市合作銀行的通知》（銀發（1996）121號）。

（2）1997年9月15日，央行發布《農村信用合作社管理規定》和《農村信用合作社縣級聯合社管理規定》（銀發（1997）390號）。

（3）1997年11月24日，央行發布《農村信用合作社資產負債比例管理暫行辦法》（銀發（1997）491號）。

（4）1998年4月20日，央行發布《農村信用合作社機構管理暫行辦法》。

（5）1999年6月28日，央行發布《關于組建農村信用合作社市（地）聯合社的試點工作方案》、《農村信用合作社市（地）聯合社管理規定（暫行）》和《農村信用合作社市（地）聯合社示范章程》三份文件。

2、以上多部文件進一步明確了農信社及聯社的定位。具體看，

（1）突出農信社的定位，即明確農信社是指經央行批準設立、由社員入股組成、實行社員民主管理、主要為社員提供金融服務的農村合作金融機構，屬于獨立的企業法人。

（2）農信社應當向所在縣（市）農信聯社（簡稱縣聯社）入股，并接受后者的管理。這里的縣聯社是指經央行批準設立、由所在農信社入股組成、實行民主管理、主要為農信社服務的聯合經濟組織，是企業法人。

（五）嘗試轉型期（2000-2003年）：各級聯社紛紛登臺、農商行試點啟動

在央行的規范下，農信社體系的運作開始變得相對規范。但由于農信社脫離農行時，被迫承接了大量歷史包袱，再加上20世紀90年代的經濟金融體制改革，使得農村金融機構的經營壓力依然較大，為此各地政府紛紛開始設立市聯社、省聯社，以實現對農村金融機構的統一管理，并主導農村金融機構的風險處置。

1、2000年7月開始，央行和江蘇省政府組織開展的江蘇省農村信用社改革試點獲得國務院批復，推動江蘇地區在以縣（市）為單位統一法人、試辦農商行以及省級聯社等方面進行了有益探索。2001年9月，江蘇組建了全國第一家省聯社，并試辦農商行，常熟農商行、張家港農商行、江陰農商行相繼成立。

2、2002年，央行在溫州選擇部分農信社開始利率改革試點，2003年開始向全國推廣，進一步推動了農信社的市場化運作。

3、2003年3月，浙江地區則試點組建了浙江鄞州農村合作銀行。

4、2003年6月27日和2004年8月17日，國務院分別下發《關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》（國發（2003）15號）和和《關于進一步演化農信社改革試點的意見》（國辦發（2004）66號），將農信社管理權下放給省級政府，鼓勵符合條件的地區將農信社改造為股份制商業銀行，此后通過建立省聯社（代表省級政府）來管理轄區內農信社、農商行和農合行的體制正式形成。

5、2003年6月，銀監會脫離央行后，也開始制定一系列監管文件來進行規范，如《農村商業銀行管理暫行規定》、《農村合作銀行管理暫行規定》、《關于農村信用社以縣（市）為單位統一法人工作的指導意見》、《農村信用社省（自治區、直轄市）聯合社管理暫行規定》（銀監發（2003）14號）。

其中，14號文給了省聯社介入農商行高管任命的權力，并將省聯社定位為省級政府管理轄內農信社、農商行和農合行的職能部門，履行管理、指導、協調和服務職能。此后，上述三類機構不僅要接受一行一會的監管，還要接受省聯社的管理（代表省級政府）。當然省級政府的權限在擴大的同時，其承擔的風險處置責任實際上也在擴大。

6、2003年8月18日，國務院召開了深化農村信用社改革試點省（市）負責同志座談會、銀監會和央行則聯合召開了深化農村信用社改革試點工作會議。隨后，浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西、江蘇等8個試點省（市）的深化農信社改革工作迅速展開，全國各地區的省聯社相繼成立。2007年8月，隨著最后一家省聯社的成立（即海南省聯社），全國范圍內農信體系基本確立了“省聯社——縣級法人主體”的二元管理模式。

（六）強化監管期（2010年至今）：繼續深化改革，省聯社改革進程加快

1、2010年，原銀監會發布《關于高風險農村信用社并購重組的指導意見》，要求對監管評級為六級的農信社以及監管評級為B級且主要監管指標呈下行惡化趨勢的農信社進行并購。

實際上，大多數地區在推動轄區內農村金融機構改革的同時，亦更傾向于通過重組合并來提升轄區內農村金融機構的實力，如將規模較小、資質較弱、風險較高的縣級（市級）農商行進行整合以成立競爭力更強的市級（省級）農商行。

2、2011年，原銀監會宣布不再組建新的農信社和農合行，全面取消資格股，逐步將有條件的農信社改組為農商行，農合行要全部改組為農商行。

3、2013年后，原銀監會開始對農村金融機構，特別是農商行進行分類監管。

（1）2013年4月，銀監會發布《關于建立實施農村合作金融機構標桿銀行制度的通知》，每隔兩年開展一次農商行標桿銀行評選。

（2）2014年12月，銀監會發布《關于印發加強農村商業銀行三農金融服務機制建設監管指引的通知》（銀監辦發〔2014〕287號），將我國農商行分為縣域、城區和大中城市三類。其中，縣域農商行是指在縣（市、旗）設立的農村商業銀行；城區農商行是指在地級市、計劃單列市、省會城市和直轄市的一個或幾個區設立的農村商業銀行；大中城市農商行是指在地級市、計劃單列市、省會城市和直轄市實行統一法人的農村商業銀行。

（3）2019年1月，銀保監會發布《關于推進農村商業銀行堅守定位強化治理提升金融服務能力的意見》，對縣域及城區農商行提出具體監管措施，明確縣域及城區農商行應嚴格審慎開展綜合化和跨區域經營，原則上機構不出縣（區）、業務不跨縣（區），且貸款占總資產的比例應大于等于50%、本地新增貸款應占可貸款資金的比例要達到70%以上。

4、與此同時，“省聯社——縣級法人主體”二元管理模式的矛盾也越來越突出，專門針對省聯社的改革進程亦有所加快。

三、省聯社改革：歷史使命基本完成，應逐步退出歷史舞臺

省聯社是農信社改革背景下中央與地方博弈的產物，其在培育農信體系規范運作方面起到了重要作用。不過，隨著全國多數地區的農信社、農合行相繼改制為農商行，農信體系的獨立自主經營與規范運作能力得到了顯著提升，公司治理機制的逐步完善讓省聯社的地位頗為尷尬，針對省聯社的詬病也越來越多。

（一）省聯社作為行政管理機構的法律錯和協調矛盾等特征比較突出

隨著農信社與農合行紛紛向農商行轉型，并成為市場化的獨立法人金融機構，省聯社與農商行之間的矛盾也越來越突出。

特別是，省聯社作為行政管理機構與農商行作為獨立法人之間的協調矛盾和法律錯位比較突出，如省聯社對轄區內縣級聯社、農商行的人事任免以及任務管理帶有越來越多的行政色彩，其通過人事任命和管理權取得了對農信社的全面管理權，對農商行的獨立經營和公司化運營形成明顯掣肘。

雖然，銀監發（2003）14號文賦予省聯社較大的權利，但現實中省聯社總是在不斷擴大對轄區內農信體系的行政管理權，覆蓋人事任命、戰略發展、員工招聘、薪酬確定、費用控制、系統連接、信貸審批等各個環節，這些無疑會破壞農信體系的獨立經營地位。所以我們看到，省聯社與農商行股東之間的沖突亦越來越突出。2015年以來，江蘇省聯社任免轄區內農商行管理層遭到抵制以及常熟農商行董事會投票否決了省聯社選派的兩位副行長等事件外，安徽桐城農商行在其董事長的選任上亦博弈許久。而上述案例可能還只是我們看到的冰山一角。

（二）農信體系的公司治理體系逐步完善，省聯社地位越來越尷尬

省聯社作為中央與地方博弈的產物，最初的歷史使命是掌握轄區內金融機構的主導權，以及幫助農信體系化解風險，其在改善農信社經營狀況、推動規范運作和本地化運營、完善公司治理、化解歷史包袱、清收不良資產、助力增資擴股、搭建各類平臺等方面起到了重要作用。

但是也應認識到，農信體系本身是省聯社的入股股東，但省聯社卻依靠省級政府的授權反過來履行對農信體系的行政管理職能，這一畸形的治理架構顯得與現代公司治理體系格格不入。特別是，隨著農信社、農合行逐步向農商行轉型，意味著農信體系的公司治理機制將逐步向股份制商業銀行靠攏，公司治理與運營更為規范，使得代表行政管理職能的省聯社與“三會一層”為代表的公司治理體系之間存在天然矛盾，導致三會一層很容易形同虛設、決策流于形式。

（三）當前省聯社在履職管理中已存在諸多問題

2007年，原銀監會對內蒙古、江西、河南、廣東、四川等5家省聯社現場檢查后揭示的一些問題能夠給我們提供一些參考：

1、對農合機構偏離支農服務主業沒有有效糾正；

2、在落實風險防控處置責任方面履職不力，導致轄內風險持續積聚，高風險機構數量上升；

3、部分省聯社嚴重違反監管規定，違規設立實體企業、未經批準超范圍開展業務等，個別省聯社甚至越權干預農合機構經營決策，違規牽頭組織發放大額、異地、非涉農貸款，形成大額風險暴露。

四、省聯社改革的路徑選擇

省聯社改革目的是理清省聯社與轄區內農村金融機構之間的關系，推動省聯社成為一個產權清晰、權責明確、政企分開、管理規范的現代金融機構，淡化省聯社的行政管理色彩，提高其履職能力和水平。

（一）整體思路：淡化行政管理色彩，路徑為“一省一策、因地制宜”

1、考慮到各省地區發展的差異，以及保持農村法人金融機構數量整體穩定等因素，政策層面主要按照“一省一策”的思路推進省聯社的改革。具體看，省聯社改革相關文件已下發至各地省級政府，而各省級政府研究制定方案，上報銀保監會、央行等金融管理部門進行審批。

2、目前省聯社改革初步探索出4-5種模式，每種模式均有可行性，但也都有相應的優缺點，考慮到各地經濟發展水平不平衡、農信系統發展水平參差不齊、定位上差異明顯、推進阻力與動力不同等因素，各地在推動省聯社改革方面需要按照“一省一策”的思路，選擇符合自身實際的模式推進。而常見的模式則主要有為統一法人模式、銀行控股公司模式、金融服務組織模式以及聯合銀行模式等四種。具體看，直轄市為統一法人模式，陜西、寧夏、河南、江蘇、貴州均擬定銀行控股公司模式（參股轄區內各農商行與農信社），浙江擬定為“聯合銀行+銀行控股公司”模式，廣東省聯社則弱化為協會（即金融服務組織模式）。

（二）四大直轄市：建立統一法人的省級農商行

對于北京、上海、重慶、天津等四大直轄市，主要是通過建立統一的省級農商行來進行改革，如北京農商行、重慶農商行和上海農商行正屬于這一情形。

不過天津有些例外，其同時擁有天津農商行和天津濱海農商行。需要指出的是，目前四大直轄市中的重慶農商行、北京農商行與上海農商行均為萬億級規模。

例如，上海農商行則是在上海農信社的基礎上于2005年8月改制而成，北京農商行正是由北京市原127家法人農信社以發起設立方式于2005年10月改制組建而成，重慶農商行則是由重慶農信社于2008年6月改制而成，天津農商行是由天津農村合作銀行和9家區縣行社于2010年6月改制而成。天津濱海農商行是在天津塘沽農合行、天津大港農合銀行和天津市漢沽區農信聯社等三家行社改制重組的基礎上，由天津農商行與國際金融公司等15家法人股東于2007年12月在天津共同發起設立

（三）浙江：“聯合銀行+銀行控股公司”模式

1、2022年1月24日，浙江省地方金融監督管理局發布的《錢塘江金融港灣發展實施計劃（2021-2025年）》提出“推動將省農信聯社改制為浙江農村商業聯合銀行，成為一家具有獨立企業法人資格的地方性銀行業金融機構（即浙江農村商業聯合銀行”（參見規模近四萬億的最大農商行要來了）。同日，銀保監會2022年年度工作會議亦提出2021年的工作之一是“推動浙江省聯社改制組建浙江農商聯合銀行”，因此浙江農商聯合銀行的成立備受關注。這也意味著，浙江農村商業聯合銀行成立后，將會成為我國第一家深化改革、由多家農商行聯合發起且保留獨立法人地位的省聯社轉型體。

2、實際上浙江農村商業聯合銀行的成立早有先兆，且近期進程明顯加快。

（1）2021年10月21日，銀保監會首席檢查官、辦公廳主任王朝弟在國新辦發布會上表示“繼續深化農信社改革已經提上日程……把深化省聯社改革與提高農信系統風險防控能力作為重點，因地制宜，按照‘一省一策’的原則，支持各小（區）從自身實際出發，制定切實可行的農信社改革方案……通過改革，能夠切實讓省聯社成為一個產權清晰、權責明確、政企分開、管理規范的現代化金融企業”，同時在該發布會上，王朝弟還透露絕大部分省份已經上報了深化農信社改革方案，且浙江省的農信社改革方案即將落地。

（2）2021年12月，浙江省聯社黨委書記、理事長王曉龍在2022年新年賀詞中表示“……獲得國務院批準同意成為全國深化農信社改革‘第一單’，為農信改革發展提供了‘浙江方案’”。

（3）2022年3月25日，浙江農村商業聯合銀行創立大會暨第一次股東大會召開，這意味著，浙江省農村信用聯社即將成為歷史。

3、目前浙江省農信系統共有82家成員，包括81家農商行和1家農信聯社（即象山農信聯社），這82家成員的總資產規模合計達到4萬億左右，其中總資產超過1000億元的成員有6家，從高到低依次為杭州聯合農商行、蕭山農商行、余杭農商行、鄞州農商行、慈溪農商行和瑞豐農商行（已成為A股上市銀行）。

4、實際上，省聯社改制為農商聯合銀行還有諸多好處：

（1）省聯社不再是單一的省級行政管理機構，而是變成具有獨立法人地位的金融機構，公司治理更趨完善，且相當于多了一個金融牌照。

（2）原省聯社下轄的農商行與農信社等法人將繼續保留，即農商聯合銀行與農商行等兩級法人同時存在，維持了農村金融法人機構數量的基本穩定。

（3）變成獨立金融機構后，農商聯合銀行將可以開展業務，增加一些新職能，如發行金融債、開展同業拆借等。

（4）農商聯合銀行可以以獨立法人金融機構的名義，申請理財公司、消費金融公司等非銀金融機構牌照，改變單家農商行實力不足的窘境。

（四）廣東：省聯社轉型為金融服務公司

按照廣東省目前的方案，后續廣東省聯社將逐步弱化為金融服務公司，也即省聯社旗下各農村金融機構的行政管理權將逐步由省聯社移交至當地政府。這其中比較典型的代表便是廣州農商行、深圳農商行以及東莞農商行，巧合的是這三家農商行所在地也均是廣東當地的頭部城市。

2022年2月16日，港股上市銀行東莞農商行（9889.HK）發布公告明確（參見兩家農商行脫離省聯社），根據 2022年2月15日東莞市政府印發的文件，東莞農商行與普寧農商行的管理權從廣東省聯社整體移交至東莞市政府，同時東莞市政府委托東莞農商行協助管理普寧農商行。考慮到之前的廣州農商行與深圳農商行亦已脫離廣東省聯社管理，這意味著繼直轄市方案（即單一銀行模式）、浙江方案（即聯合銀行模式）、陜西與寧夏方案（即銀行控股模式）之后，廣東省聯社的方案（即金融服務模式）也基本得以明確，充分體現出“一省一策”的改革思路。

（五）寧夏與陜西：銀行控股模式（寧夏黃河農商行和陜西秦農銀行）

寧夏和陜西等地區采取的是銀行控股模式，即分別成立了寧夏黃河農商行和陜西秦農銀行，以通過整合省級聯社和不同層級的市縣級聯社，來逐步改制成獨立自主經營的農商行。

1、2008年12月8日，寧夏農信聯社與銀川市聯社合并改制成立寧夏黃河農商行，并通過對寧夏農信系統19家獨立法人機構的入股，實現對寧夏全區19家信用社、信用聯社、農商行的聯營持股。

2、2015年5月，成立的秦農銀行正是在原西安市碑林區、新城區、蓮湖區、雁塔區、未央區、灞橋區農村信用合作聯社基礎上，以新設合并方式組建。

（1）2017年6月30日，在原西安市戶縣、周至縣和藍田縣農信聯社的基礎上，秦農銀行以收購合并方式全資控股組建了陜西戶縣農商行（后更名為西安鄠邑農商行）、陜西周至農商行、陜西藍田農商行。

（2）2018年3月30日，成功吸收合并了閻良區、臨潼區、高陵區3家聯社，并將其更名為閻良支行、臨潼支行和高陵支行。

（3）、2021年3月秦農銀行董事會審議并通過了吸收合并西安鄠邑農商行、西安市長安區農信聯社相關的議案，同年9月14日獲得批復。

經過一系列收購后，秦農銀行的實力得以大幅提升。截至2021年底，秦農銀行的總資產達到3258.14億元，在農商行系統中位居前列。