作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

近日，高層的多篇文章隨著“十四五”規劃一同對外公布。除了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》之外，國務院總理還撰寫了《“十四五”時期經濟社會發展指導方針》（以下簡稱《方針》），明確指出了未來五年經濟社會發展、政府改革的主要方向。

從文中的主要發展思路來看，歷經數年始終未能解決的地方債務終于迎來轉機；在堅持穩中求進工作總基調，以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線的大背景下，解決地方債務的思路已經基本成型：

深化財政改革，建立政府融資體系

地方債務是結構性問題造成的，因此必須通過全面深化改革才能解決。因此，未來的財政改革、建立現代財稅體系，對于化解地方債務來說是至關重要的。在財政部長的近期文章中，明確提出要進一步健全政府債務管理制度，完善規范、安全、高效的政府舉債融資機制；根據財政政策逆周期調節的需要以及財政可持續的要求，合理確定政府債務規模。

這意味著未來地方財政的新增債務需求可以通過合規化、定向債務工具的方式實現。財政舉債將進一步“開明渠”，通過匹配需求、專項工具調節的方式避免地方債務負擔的加重；同時對于存量債務也能更好的騰出空間，逐步將債務風險緩釋、長期化，從根本上解決地方債務風險。

在開明渠的同時，財政也會進一步加強“堵暗道”的監管力度。針對預算管理與隱性債務的治理力度會逐步加強，現代財稅體系逐漸建立，地方財政“緊日子”將持續貫穿整個十四五。

約束政府投資，堅持公益、基本屬性

在建立政府融資體系的同時，如何管好政府的支出、界定政府投資的合理性、實現財政投資的有效性將成為重要話題；畢竟有許多地方政府仍然在進行一些無序投資、無效投資，尚未厘清政府職能的邊界。

在《方針》中就對此提出了新的目標，要求要合理區分基本公共服務和非基本公共服務，盡力而為、量力而行，健全基本公共服務體系，創新公共服務提供方式，支持社會力量增加非基本公共服務供給，滿足群眾多層次、多樣化需求。

結合近期的文件和《政府投資條例》來看，未來政府投資的范疇將進一步限定在公益性基礎設施、基本公共服務的范疇中；減少地方政府“大包大攬”的無序投資，把政府投資與支出的范疇進行縮減。這一舉措將有效減少地方政府的支出負擔，也讓地方政府能夠聚焦“六保六穩”與補短板工作。

在地方債務負擔的高壓下，地方政府必須通過壓縮支出來不斷改善資產負債表；也只有長期的努力，才能真正實現債務化解的目標。

城投運作雙軌，劃清權責風險界限

財政改革的方向已經明朗，那么城投何去何從呢？從當下的趨勢來看，在城投逐漸企業化、進行市場化改革后，城投未來將逐漸轉為“雙軌制”運作。通過將公益性項目與市場化項目進行分賬管理，實現兼顧公益性與市場化投資的目標。

從改革的思路來看，財政應當與城投債務劃清界限。但從現實情況來看，非常難以實現；不僅是因為城投背負了非常大規模的存量政府債務，也是因為如今城投依然肩負著一部分公益性項目投資的責任。

因此，城投不改革不行，但完全改革也不行；只能通過“雙軌制”實現不同債務管理的目標。公益性項目的投資與負債，逐漸與財政預算進行銜接，實現地方債務的全口徑管理；市場化項目則完全市場化運作、自負盈虧，政府僅承擔出資人責任。在這樣的制度下，城投債也將逐漸產生變化，完全剛性兌付的信用時代，已經隨著近期的違約風波徹底消逝。

堅持市場改革，從信用轉為項目融資

當年地方債務為何無序擴張？這與融資機制有很大關聯，在直接掛鉤政府信用的情況下，債務率并不構成債務擴張的負擔，但信用風險與債務風險也隨之顯現。因此，在改革的過程中我們非常清晰的看到，未來政府與城投融資的模式正在產生根本性的變化——從信用融資轉向項目融資。

在財政與城投不再提供無限兜底后，項目本身的現金流就成了評判項目的唯一標準。這既有利于從源頭約束地方債務、防止無序投資，也進一步促進了項目的市場化運作。讓符合需求的、各方認可的項目落地發芽，同時把非必要的、沒有回報的項目從源頭上停止推進。

同時，項目融資也有利于建立更為公平的市場融資機制，避免自由市場帶來的高度集中、使得地區發展出現進一步的分化。畢竟，未來五年我們的目標是建立國內大循環體系、彌補地區發展差距；去掉某些光環的加持、讓融資回歸項目本身，是更合理也是更符合需求的操作。

結語

從根本上看，地方債務率雖然高，但風險并不大；但從微觀上看，地方債務牽涉的面太深、太廣，牽一發動全身，改革這一步必須邁出。

因此，在解決地方債務問題的過程中，債務問題本身或許并不是受影響最大的一面，但地方治理、財稅體系、金融機構、監管機制、投資模式，將出現翻天覆地的變化。

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原標題： “十四五”化解地方債務的思路