作者：任莊主

來源：國行投研室（ID：jinrongjianghu123123）

正文

繼上一份材料之后（深入分析詳見地方政府融資平臺手冊（2021年版）），本文結(jié)合四川、湖南、重慶、陜西、云南、山東、江蘇等地區(qū)的政策文件，對這一輪的地方政府融資平臺清理整頓政策要點進行討論。目前來看，平臺公司的清理整頓主要體現(xiàn)在剝離政府融資職能、推動自負盈虧的市場化運作轉(zhuǎn)型、限制平臺公司數(shù)量以及推動平臺公司之間整合重組等方面。

財政部對融資平臺公司的政策定調(diào)為“嚴(yán)禁新設(shè)融資平臺公司，分類推進融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，剝離融資平臺公司政府融資職能，堅決制止地方政府將公益性事業(yè)單位變成融資平臺”。而作為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最主要載體，多數(shù)地區(qū)則提出了對轉(zhuǎn)型和整合之后的平臺公司要給予大力支持，這表明和之前相比，隸屬于平臺公司的轉(zhuǎn)型方向?qū)嶋H上是使其變?yōu)檎嬲軌颡毩⑦\作、自負盈虧的地方性國有企業(yè)，并非是從根本上禁止平臺公司。

畢竟即便是地方國企，其在某種程度上也背負著一定政府信用，經(jīng)營情況和市場認可度受其所在地區(qū)政府經(jīng)濟財政實力的深度影響，地方國企違約對一個地區(qū)信用的沖擊已經(jīng)有所體現(xiàn)，融資平臺同樣如此。

一、上一輪地方政府融資平臺面臨哪些清理整頓？

（一）早在2010年時期便已經(jīng)有了一次清理整頓大動作

1、實際上早在2009年銀監(jiān)會便開始向商業(yè)銀行提示地方融資平臺的貸款風(fēng)險，隨后平臺的融資環(huán)境開始明顯收緊。2010年時期，地方政府融資平臺迎來一輪清理整頓期，其政策背景是2010年6月10日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)（2010）19號）。

2、19號文發(fā)布之后，為進一步明確平臺清理整頓細節(jié)，財政部、發(fā)改委、央行以及銀監(jiān)會等四部委連發(fā)四份文件，分別為《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（財預(yù)（2010）412號）、《關(guān)于下發(fā)融資平臺公司債務(wù)清理核實情況表的通知》（財預(yù)（2010）429號）、《關(guān)于進一步做好地方政府融資平臺公司名錄及債務(wù)余額核實工作的通知》（財預(yù)（2010）525號）。

3、上述系列文件出臺后，各地區(qū)又針對性地出臺了一些細則，如湖南省政府發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理工作的實施意見》（湘政發(fā)（2010）25號）、山西省政府發(fā)布的《山西省清理規(guī)范政府融資平臺公司實施方案》等等。

（二）2010年主要清理規(guī)范融資平臺及其存量債務(wù)、禁止政府擔(dān)保承諾

1、當(dāng)時的宏觀背景是解決2008年大規(guī)模經(jīng)濟刺激所帶來的歷史遺留問題，以化解財政金融風(fēng)險，具體清理整頓內(nèi)容包括（1）將平臺公司分為公益性和非公益性兩類；（2）將平臺公司債務(wù)分為兩類；（3）剝離政府融資業(yè)務(wù)；（4）不再新設(shè)融資平臺公司；（5）鼓勵民間資本參與平臺公司融資、禁止政府違規(guī)擔(dān)保等。

2、當(dāng)時對融資平臺公司債務(wù)進行了如下分類：

（1）因承擔(dān)公益性項目建設(shè)運營舉措、主要依靠財政性資金（70%或以上）償還的債務(wù)；

（2）因承擔(dān)公益性項目建設(shè)運營舉措、項目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；

（3）因承擔(dān)非公益性項目建設(shè)運營舉借的債務(wù)。

這一時期清理核實的債務(wù)是截至2010年6月30日融資平臺公司通過直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。此外對原計劃由融資平臺公司承擔(dān)融資的在建項目，對其后續(xù)資金亦明確如下處理要求：

（1）各金融機構(gòu)要對融資平臺公司貸款，按“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理。

（2）對主要（70%以上）依靠財政性資金還款的公益性項目，不得繼續(xù)通過融資平臺公司融資。

（3）對其他有穩(wěn)定現(xiàn)金流、能夠全額償還貸款本息且符合一般商業(yè)公司經(jīng)營性質(zhì)的項目，銀行重新審核合規(guī)后，繼續(xù)按原協(xié)議提供貸款，按照一般類公司貸款處理。

（4）對重大項目、即相關(guān)法律或國務(wù)院核準(zhǔn)或?qū)徟闹卮箜椖浚衫^續(xù)執(zhí)行原融資計劃。

3、當(dāng)時對融資平臺進行清理規(guī)范的要求如下：

（1）對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，對其做出妥善處理。

（2）對承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)的，同時還承擔(dān)公益性項目建設(shè)、運營任務(wù)的平臺公司，不再保留融資平臺職能。

（3）對承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，以及承擔(dān)非公益性項目融資任務(wù)的融資平臺公司，要改善融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

（4）對其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，包括為政府投資項目（含公益性項目）融資而組建，不承擔(dān)具體項目建設(shè)、項目經(jīng)營管理職能，且與下屬子公司僅是股權(quán)關(guān)系的國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等類型的融資平臺公司，也要按照規(guī)定原則進行清理規(guī)范。

4、各級政府應(yīng)在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔(dān)有限責(zé)任。同時各級政府及其所屬部門、機構(gòu)和主要依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位均不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔(dān)保。

二、本輪地方政府融資平臺的核心要點有哪些？

近年已有廣東、陜西、四川、湖南、重慶、山東、江蘇等地相繼發(fā)布了針對融資平臺公司清理整頓的相關(guān)文件，其背景是國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)（2014）43號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號）以及財政部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)（2017）50號）。

以上文件的核心內(nèi)容包括推進融資平臺市場化轉(zhuǎn)型、推動平臺之間整合、限制平臺公司數(shù)量、剝離融資平臺的政府融資職能、使政府與融資平臺之間有效分割、優(yōu)化融資平臺債務(wù)結(jié)構(gòu)（含品種期限與成本）等等。其中今年3月江蘇省發(fā)布的政策文件最具參考價值。

（一）廣東省（20170125）：嚴(yán)格執(zhí)行政策層面的禁止性和限制性規(guī)定

2017年1月25日，廣東省財政廳發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行地方政府和融資平臺融資行為有關(guān)規(guī)定的通知》（粵財金函（2017）12號），明確提出應(yīng)重點關(guān)注并嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于地方政府和融資平臺融資行為的禁止性和限制性規(guī)定，這份文件從某種程度上相當(dāng)于一個總結(jié)性文件，有助于理解政策層面在地方政府債務(wù)和地方政府融資平臺方面的政策限制：

1、關(guān)于地方政府融資行為的規(guī)定

（1）地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。

（2）地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的外債轉(zhuǎn)貸范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

（3）地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

（4）自 2016 年 1 月 1 日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。

（5）除發(fā)行地方政府債券、外債轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式擔(dān)保。

（6）地方政府及其所屬部門、事業(yè)單位、社會團體，不得以機關(guān)事業(yè)單位及社會團體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進行抵押或質(zhì)押。

（7）學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體，不得以教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施進行抵押融資。

（8）地方政府及其所屬部門不得以政府債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)重復(fù)融資。

2、關(guān)于融資平臺融資行為的規(guī)定

（1）地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源；不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進行土地儲備融資。

（2）需要納入政府債務(wù)的在建項目后續(xù)融資需求在確定每年新增地方政府債務(wù)限額時統(tǒng)籌考慮，依法通過發(fā)行地方政府債券舉借。

（3）取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制。

（4）只承擔(dān)公益性項目建設(shè)或運營任務(wù)、主要依靠財政性資金償還債務(wù)的平臺公司，不得以財政性資金、國有資產(chǎn)抵（質(zhì)）押或作為償債來源進行融資。

（5）政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。地方政府及其所屬部門、公益目的事業(yè)單位和人民團體不得違反法律法規(guī)等規(guī)定，以出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式為融資平臺公司融資提供擔(dān)保。

3、關(guān)于債券資金使用規(guī)定

（1）新增債券資金不得用于經(jīng)常性支出，堅決杜絕用于樓堂館所等中央明令禁止的項目。

（2）置換債券資金只能用于償還政府債務(wù)本金以及符合規(guī)定的庫款歸墊，不得用于除此以外的其他任何用途。

（3）置換債券資金不得用于償還應(yīng)由企事業(yè)單位等自身收益償還的債務(wù)；不得用于付息，不得用于經(jīng)常性支出和上新項目、鋪新攤子。

（4）地方政府一般債務(wù)利息支出應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定通過一般公共預(yù)算收入支付，不得通過一般債券資金支付。

（5）地方政府專項債務(wù)利息支出應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定通過政府性基金預(yù)算收入及調(diào)入專項收入等支付，不得通過專項債券資金支付。

4、關(guān)于防范財政支出責(zé)任風(fēng)險的規(guī)定

（1）地方政府及其部門不得為專項建設(shè)基金項目提供本金回購、保底收益承諾等任何形式擔(dān)保。

（2）PPP 項目要堅決杜絕各種非理性擔(dān)保或承諾、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進行變相融資。

（3）PPP 項目不得借未供應(yīng)的土地進行融資，PPP 項目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。

（4）PPP 項目防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任，避免將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP 項目中長期的支出責(zé)任。

（5）未納入 PPP 綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地 PPP項目目錄，原則上不得通過財政預(yù)算安排支出責(zé)任。

（二）四川省（20170217）：推動融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型

2017年2月17日，四川省政府發(fā)布《關(guān)于進一步加強政府債務(wù)和融資管理的通知》（川府發(fā)（2017）10號），要點如下：

1、地方政府及其所屬部門、公益性事業(yè)單位不得違法違規(guī)采取銀行貸款、企業(yè)債券、中票、BT回購、墊資施工、延期付款、信托融資、融資租賃等方式舉借政府債務(wù)。

2、地方政府及其部門不得為其他單位或個人融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任，或通過企事業(yè)單位舉借以財政資金償還的債務(wù)，不得通過向債權(quán)人出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函或制發(fā)內(nèi)部文件、通知、會議紀(jì)要承諾最低收益、兜底還款、將還款資金納入財政預(yù)算安排等方式為企業(yè)、單位融資提供擔(dān)保承諾。

3、不得以機關(guān)事業(yè)單位及社會團體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進行抵押或質(zhì)押，不得以教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施進行抵押融資，不得以政府債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)重復(fù)融資。

4、地方政府及其部門不得為專項建設(shè)基金項目提供本金回購、保底收益承諾等任何形式擔(dān)保，有關(guān)金融機構(gòu)也不得要求地方政府提供任何形式擔(dān)保。

5、嚴(yán)禁通過政府購買服務(wù)延期支付價款以及平臺公司通過保底承諾等方式參與PPP進行變相融資。政府不得以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔(dān)支出責(zé)任，避免將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項目中長期的支出責(zé)任。

6、政府投資基金募資、投資、管理、清算、退出等通過市場化運作，各級政府及其部門不得向其他出資人承諾投資本金不受損失，不得承諾最低收益。

7、對平臺公司進行清理整頓：（1）主要承擔(dān)公益性項目融資功能、沒有實質(zhì)性經(jīng)營活動的平臺公司應(yīng)依法清理注銷；（2）對于兼有政府融資和公益性項目建設(shè)運營職能的平臺公司應(yīng)通過兼并重組等方式整合同類業(yè)務(wù)，推動其轉(zhuǎn)型為公益性事業(yè)領(lǐng)域國企；（3）對于具有相關(guān)專業(yè)資質(zhì)、市場競爭力較強、規(guī)模較大、管理規(guī)范的平臺公司應(yīng)剝離其政府融資功能，在轉(zhuǎn)型為一般企業(yè)。

8、對于達到啟動地方政府財政重整計劃條件的地區(qū)，要依法履行相關(guān)程序啟動地方政府財政重整計劃。

9、各級政府應(yīng)定期向人大報告政府債務(wù)情況以及專項建設(shè)基金、PPP模式、購買服務(wù)、政府投資基金等融資模式中承諾用以后年度財政資金支付事項。

（1）紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等相關(guān)部門按規(guī)定對違法違規(guī)舉債擔(dān)保的責(zé)任人員進行處理，并將違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題作為對領(lǐng)導(dǎo)干部進行考核、任免、獎懲的重要參考。

（2）人行、銀監(jiān)等金融監(jiān)管部門對要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保或違法違規(guī)提供融資的金融機構(gòu)依法依規(guī)實施處罰。

（3）財政廳將地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為結(jié)果與新增債券、置換債券分配掛鉤，直接扣減舉債空間、相應(yīng)減少市縣政府債券額度。

（三）湖南省（20180208）：對市縣按債務(wù)水平建立分檔管控機制

2018年2月8日，湖南省委省政府發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)控政府性債務(wù)增長切實防范債務(wù)風(fēng)險的若干意見》（湘發(fā)（2018）5號文），文件在大的方向和國家一致，債務(wù)舉借堅持“誰舉借誰負責(zé)”的原則，做到“誰家的孩子誰抱”，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。其它具體核心要點如下：

1、根據(jù)各地包括隱性債務(wù)在內(nèi)的債務(wù)規(guī)模和可償債財政水平分市州、縣市區(qū)測算綜合債務(wù)率，對高風(fēng)險市縣給予紅色警告、橙色預(yù)警和黃色提示。其中，

（1）列入紅色警告的市縣，不得新增政府債務(wù)，不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目，實行公務(wù)出國（境）、公務(wù)接待等項目零支出，機關(guān)事業(yè)單位暫停新增人員，平臺公司必須逐年降低負債規(guī)模，明確退出紅色警告的時間表和路線圖。

（2）列入橙色預(yù)警的市縣，不得新增政府債務(wù)限額，調(diào)減政府投資計劃、壓縮公用經(jīng)費，平臺公司不得新增負債規(guī)模。

（3）列入黃色提示的市縣，嚴(yán)格控制融資平臺公司負債規(guī)模。

2、政府性債務(wù)風(fēng)險情況納入黨政績效考核，與財政轉(zhuǎn)移支付、領(lǐng)導(dǎo)干部提拔作用掛鉤，按新增債務(wù)的一定比例扣減GDP參考值和財政收入?yún)⒖贾怠?/p>

3、對PPP和政府購買服務(wù)實行負面清單管理，地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立各類投資基金時開展明股實債業(yè)務(wù)。

4、根據(jù)有無實質(zhì)性經(jīng)營活動和市場競爭能力采取注銷一批、整合一批、轉(zhuǎn)型一批的方式進行處置。其中，市級平臺控制在3個以內(nèi)、縣級平臺不得超過2個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一律不得設(shè)立融資平臺公司。對清理整頓后的平臺公司實行名錄管理，未納入名錄范圍的平臺不得承擔(dān)棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷相關(guān)融資，各級政府不得對其項目投資和建設(shè)安排資本金。

（四）重慶市（20191106）：推動區(qū)縣級投融資平臺轉(zhuǎn)型

重慶也有兩份政策文件，分別為2017年6月6日和2019年11月6日重慶市政府發(fā)布的《關(guān)于加強融資平臺公司管理有關(guān)工作的通知》（渝府辦發(fā)（2017）74號）和《關(guān)于深化區(qū)縣國企國資改革的指導(dǎo)意見》，核心要點如下：

1、推進區(qū)縣國企市場化專業(yè)化重組，推動各區(qū)縣所屬同質(zhì)或關(guān)聯(lián)企業(yè)橫向聯(lián)合、縱向整合，進行專業(yè)化重組。其中區(qū)縣國企實際管理層級原則上控制在2級以內(nèi)，最多不超過3級。并強化國企負債規(guī)模和資產(chǎn)負債率雙重管控。

2、對不具有競爭優(yōu)勢的一般市場競爭性領(lǐng)域的企業(yè)，采取改制轉(zhuǎn)制、兼并重組、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等市場化方式改革重組。

3、對長期未實際經(jīng)營的空殼公司，以及資不抵債、扭虧無望、生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼的嚴(yán)重虧損企業(yè)，依法關(guān)閉、退出。

4、全面清理投融資平臺公司債務(wù)類型、成本、期限結(jié)構(gòu)，制定并落實全口徑債務(wù)化解方案，分類妥善處置（按合同協(xié)議約定或籌集資金償還）。

5、區(qū)縣政府及其所屬部門和單位不得為平臺公司融資提供任何形式的擔(dān)保和承諾，不得安排任何單位為平臺公司“借殼”融資，不得利用公益性資產(chǎn)和儲備土地融資，不得將預(yù)期土地出讓收入作為平臺公司償債資金來源。

6、平臺公司不得利用沒有收益的公益性資產(chǎn)、不具有合法合規(guī)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營性資產(chǎn)進行抵押質(zhì)押貸款或發(fā)行信托、債券和資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等各類金融產(chǎn)品，不得重復(fù)利用各類資產(chǎn)擔(dān)保融資，不得與政府信用掛鉤。

7、對區(qū)縣政府及其所屬部門和單位注入的公益性資產(chǎn)，依照規(guī)定直接劃轉(zhuǎn)收回；對存量區(qū)縣政府債務(wù)形成的公益性資產(chǎn)，在發(fā)行政府債券置換存量政府債務(wù)后收回；對平臺公司其他公益性資產(chǎn)，通過注入有經(jīng)營性收入資產(chǎn)置換等方式逐步收回。

8、推動區(qū)縣平臺公司重組整合，每個區(qū)縣確定的公益性項目建設(shè)單位最多不超過3家。清理空殼類平臺公司，對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，按照法定程序予以撤銷。

9、實體類平臺公司剝離政府融資職能后，通過兼并重組、整合歸并同類業(yè)務(wù)等方式，轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市運營等領(lǐng)域市場化運作的國有企業(yè)，積極主動參與全市及各區(qū)縣城市提升行動計劃。

（五）陜西省（20201019）：推動“以市帶縣”模式下的融資平臺公司轉(zhuǎn)型

陜西省有兩個政策文件，分別為2018年7月6日陜西省財政廳發(fā)布的《關(guān)于推進我省融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》和2020年10月19日陜西省發(fā)改委和財政廳發(fā)布的《關(guān)于加快市縣融資平臺公司整合升級推動市場化投融資的意見》，這兩份文件的核心內(nèi)容如下：

1、采取資源整合、資產(chǎn)注入、清理撤銷、整合歸并等方式將現(xiàn)有平臺公司轉(zhuǎn)型為市場化綜合性國有資本運營集團公司，剝離其已形成的政府性債務(wù)。

（1）市級平臺：每個市（區(qū)）打造一個總資產(chǎn)500億元級以上綜合性國有資本運營集團。

（2）縣級平臺：每個縣（區(qū)）打造一個總資產(chǎn)50億元級以上綜合性國有資本運營公司。

其中，陜南地區(qū)市級和縣級平臺的資產(chǎn)規(guī)模分別為200億元級和20億元級。

（3）2022年底市縣融資平臺直接融資規(guī)模較目前至少翻一番，全省縣級融資平臺中、評級達到AA級及以上的比例達到全國平均水平。

推動省內(nèi)優(yōu)質(zhì)國企為市縣融資平臺公司提供擔(dān)保，一般公共預(yù)算收入超過12億元的縣區(qū)平臺公開市場信用級別原則上要達到AA、一般公共預(yù)算收入超過5億元的縣區(qū)平臺原則上要達到AA-。

（4）除西安市、西咸新區(qū)外，原則上市級平臺不超過4家、國家級開發(fā)區(qū)平臺不超過3家、省級開發(fā)區(qū)和縣級平臺不超過2家。

（5）2019年一般公共預(yù)算收入少于2億元的區(qū)縣原則上只保留1家平臺。

（6）積極推行“以市帶縣”模式，由市級平臺通過參股、業(yè)務(wù)整合等方式帶動縣級平臺公司；鼓勵將縣級平臺并入市級平臺，向縣級平臺多渠道增信，探索通過市級統(tǒng)貸、縣級用款模式擴大融資規(guī)模。

（7）市縣要將已建成的非公益性資產(chǎn)，按照“應(yīng)劃盡劃”的原則逐步劃入平臺，市縣本級政府投資預(yù)算資金可注入平臺作為資本金。

2、摸清平臺公司資產(chǎn)、負債等具體情況，禁止平臺公司以政府信用融資、禁止地方新設(shè)具有政府融資功能的融資平臺公司以及禁止以學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位為中介變相為政府舉借債務(wù)，不得以公益性資產(chǎn)、儲備土地等注入融資平臺公司，已注入的限期1年內(nèi)剝離。

3、對“空殼類”融資平臺公司予以清理撤銷，對“實體類”融資平臺公司要剝離其政府融資職能、通過兼并重組和整合歸并同類業(yè)務(wù)等方式轉(zhuǎn)型為公益類國有企業(yè)，對“商業(yè)類”融資平臺公司明確其不得再替下令或受政府委托融資。

4、剝離融資平臺原承擔(dān)的政府性債務(wù)，轉(zhuǎn)型后的公益類國有企業(yè)在開展市場化融資時，必須在相關(guān)融資協(xié)議中注明不承擔(dān)政府融資職能，保證其形成的企業(yè)債務(wù)與政府債務(wù)無關(guān)。

5、研究對市縣平臺新增發(fā)債進行補貼，省級探索建立市場化的債務(wù)風(fēng)險化解周轉(zhuǎn)金，引導(dǎo)金融機構(gòu)積極認購平臺公司發(fā)行的各類債券，省屬信托公司要提高省內(nèi)業(yè)務(wù)占比，鼓勵保險資金支持重大工程建設(shè)。

（六）山東省（20200228）：用3-5年時間完成融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型

2020年2月28日，山東省財政廳、國資委、銀保監(jiān)局以及地方金融監(jiān)管局等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》（魯財債（2020）17號），提出用3-5年的時間完成融資平臺公司轉(zhuǎn)型。

1、不得以政府信用進行融資，嚴(yán)禁新設(shè)具有政府融資功能的各類平臺公司，嚴(yán)禁通過公益性事業(yè)單位變相為平臺公司建設(shè)項目融資，嚴(yán)禁平臺公司利用沒有收益的公益性資產(chǎn)抵質(zhì)押貸款或發(fā)行信托、企業(yè)債券等各類金融產(chǎn)品，平臺公司因參與公益性項目建設(shè)而在境內(nèi)外融資時，須在相關(guān)借款合同、信息披露文件中聲明其新增債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)、政府不承擔(dān)任何償債責(zé)任。

2、嚴(yán)禁將公益性資產(chǎn)、儲備土地作為資產(chǎn)注入平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為平臺公司償債資金來源。

3、針對平臺公司存量債務(wù)：對無現(xiàn)金流的純公益性項目，可由財政出資償還或通過發(fā)行債券予以置換；對具有一定現(xiàn)金流的公益性項目，合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)；現(xiàn)金流不足以覆蓋成本的部分，可通過配置優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、財政補貼等方式予以支持；對存量隱性債務(wù)中的必要在建項目，鼓勵平臺公司與金融機構(gòu)通過市場化融資方式保障其后續(xù)融資。

4、對“空殼類”平臺公司，應(yīng)依法清理注銷；對兼有政府融資和公益性項目建設(shè)運營職能的“復(fù)合類”平臺公司，通過兼并重組等方式整合同類業(yè)務(wù)，推動其轉(zhuǎn)型為市場化運作的公益類國企；對“市場類”平臺公司，支持其轉(zhuǎn)型為商業(yè)類國企。

5、加快平臺公司去行政化，平臺公司的經(jīng)營方針、投資計劃等重大決議須經(jīng)股東大會或董事會批準(zhǔn)方可進行，政府作為出資人不能文件、會議紀(jì)要等行政命令代替平臺公司決策機制。

6、通過注入資本金、劃撥非公益性政府資產(chǎn)、推進優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)整合、支持其資本運作、推動混合所有制改革等方式給予轉(zhuǎn)型后的平臺公司支持。

7、支持轉(zhuǎn)型后公益類國企通過銀行貸款、企業(yè)債、中票等方式融資，鼓勵已上市公益類國企通過增發(fā)、配股、公司債等形式實施再融資。

8、金融機構(gòu)要密切關(guān)注公益類國企融資規(guī)模和信用支持方式。

（七）江蘇省（20210330）：關(guān)于融資平臺公司的最新最具代表性政策

2021年3月30日江蘇省發(fā)布《關(guān)于規(guī)范地方融資平臺公司投融資行為的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，這是地方政府關(guān)于融資平臺的最新政策，也最具代表性。

1、整體規(guī)定

（1）各級政府和有關(guān)部門不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動，不得在未履行投資合規(guī)程序前決策平臺公司投資，不得將招商引資項目變相為平臺公司投資項目，不得通過平臺公司舉債，不得為平臺公司融資提供任何形式的擔(dān)保或承諾。

（2）平臺公司不得脫離投資項目實際盲目舉債，不得違規(guī)為其他企業(yè)提供借款、擔(dān)保，不得違規(guī)改變資金用途，不得開展融資性貿(mào)易，在舉借融資時需主動聲明不承擔(dān)政府融資職能、所舉債務(wù)是企業(yè)債務(wù)。

（3）重點關(guān)注縣（市、區(qū)）、各類開發(fā)園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺公司債務(wù)規(guī)模，確保政府隱形債務(wù)余額和風(fēng)險不斷下降。

（4）融資平臺公司應(yīng)制定年度融資計劃、資金使用計劃和風(fēng)險情況報告，經(jīng)公司黨委會或董事會審議后報各地國資監(jiān)管部門。各地國資監(jiān)管部門應(yīng)按不同行業(yè)、不同類型、不同評級實行融資限額，建立資產(chǎn)負債約束指標(biāo)。

2、大幅提高銀行借款類和標(biāo)準(zhǔn)化融資產(chǎn)品比重、逐步壓降非標(biāo)產(chǎn)品規(guī)模

（1）提高銀行和信用債券等標(biāo)準(zhǔn)化融資產(chǎn)品比重，鼓勵通過公募REITs等權(quán)益類、資產(chǎn)證券化方式融資。

（2）逐步壓降信托、資管計劃、融資租賃、私募基金和在地方交易場所發(fā)行的各類非標(biāo)產(chǎn)品規(guī)模。

（3）各金融管理部門引導(dǎo)金融機構(gòu)配合置換高成本、短期限、難接續(xù)的存量非標(biāo)類債務(wù)。

（4）各地國資監(jiān)管部門要將融資平臺公司非標(biāo)產(chǎn)品占比壓降納入年度經(jīng)營業(yè)績考核范圍。

3、杜絕變相集資行為

即平臺公司不得以變相集資方式融資，各級政府要組織國資監(jiān)管部門、財政部門、金融管理部門、監(jiān)察部門對縣級以下平臺公司開展專項排查，重點約束公職人員及其近親屬套取銀行信用貸、消費貸等資金變相參與平臺公司集資行為。

4、禁止咨詢費、顧問費，降低通道費、承銷費，加強融資成本管控

（1）平臺公司要加強融資成本管控，禁止以咨詢費、顧問服務(wù)費等名目，違規(guī)向第三方支付各類居間費用。

（2）鼓勵融資擔(dān)保公司為平臺公司增信，支持有條件的平臺公司發(fā)行財政貼息的綠色債、項目收益?zhèn)葎?chuàng)新類債券產(chǎn)品。

（3）各級金融管理部門要引導(dǎo)金融機構(gòu)合理讓利，通過降低通道費、承銷費等中間費用成本。

（4）金融機構(gòu)對平臺公司不得違規(guī)提出額外融資附加條件，不得違規(guī)收取額外服務(wù)費用，不得通過以存定增、購買理財?shù)确绞筋~外增加負擔(dān)。

（5）督促平臺公司建立承銷機構(gòu)、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機制、信用評級機構(gòu)、工程咨詢公司等中介機構(gòu)選聘管理和招投標(biāo)制度。

5、防范化解債務(wù)風(fēng)險

這一部分的主要政策依據(jù)是《江蘇省債券領(lǐng)域風(fēng)險防范處置專項工作機制方案》，核心要點如下：

（1）督促平臺公司信用類債券按期兌付、周轉(zhuǎn)接續(xù)。

（2）對債務(wù)風(fēng)險較大的區(qū)縣級和市場主體評級AA級以下的平臺公司，建立“一企一策”風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案。

（3）各級政府可以建立市場化的債務(wù)風(fēng)險化解基金或周轉(zhuǎn)金。

（4）鼓勵大型國有行、省屬法人金融機構(gòu)等參與建立債券領(lǐng)域投資發(fā)行平準(zhǔn)機制，支持本地區(qū)的平臺公司償還到期債務(wù)的資金周轉(zhuǎn)。

（5）鼓勵金融資產(chǎn)管理公司參與平臺公司債務(wù)實質(zhì)性重組。

三、對融資平臺公司的清理整頓是新一輪國企改革行動的重要組成部分

（一）2015年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)（2015）22號）便明確國有企業(yè)的改革方針為“加強一批、創(chuàng)新一批、重組一批、清理退出一批，推動企業(yè)改革重組、壓縮企業(yè)管理層級、聚焦企業(yè)主營業(yè)務(wù)上取得實效”，而對融資平臺公司的清理整頓實際上也是按照這一政策導(dǎo)向來進行的，如限制市縣級平臺公司數(shù)量、推動平臺公司之間整合重組、推動融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整重組等等。

（二）從以上分析可以看出，對融資平臺公司的清理整頓實際上是新一輪國企改革行動的重要組成部分，特別是目前正在進行的國企改革三年行動方案（2020-2022年），顯然這是一場全國性的行動，融資平臺的清理整頓同樣隸屬于這一次行動。可以舉幾個例子，

1、2018年2月8日長沙市發(fā)布的《平臺公司轉(zhuǎn)型和國有資本優(yōu)化布局行動方案》（長辦發(fā)（2018）22號）提出推動國有資本向全市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)集聚、推動國有企業(yè)向加強城市建設(shè)和保障改善民生發(fā)力、推動國有企業(yè)提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展，并將承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公益性項目建設(shè)職能的市場化運作的國企劃分為平臺類企業(yè)（城投集團、軌道集團和交通集團等3家），將以股權(quán)管理、產(chǎn)業(yè)投資、資本運作等方式從事國有資本投資的企業(yè)劃分為投資類企業(yè)（先導(dǎo)控股、國投集團、湘江集團、產(chǎn)投集團等4家）；將主業(yè)突出、產(chǎn)業(yè)特征鮮明、實力較強的國企劃分為經(jīng)營類企業(yè)（環(huán)路公司、長房集團、湖南糧食集團、水業(yè)集團、燃氣實業(yè)、國資集團、建發(fā)集團等7家）。

其中，長沙市產(chǎn)業(yè)投資集團是以長沙市地產(chǎn)集團為主體進行更名，并通過整合市屬產(chǎn)權(quán)交易類、文化旅游體育類、自然資源服務(wù)類國有產(chǎn)權(quán)進行業(yè)務(wù)重組，定位為市屬投資類競爭型國有企業(yè)。

2、2019年4月4日，昆明市委市政府發(fā)布的《昆明市深化國有企業(yè)改革三年行動實施方案（2019-2021年）》提出通過3年時間打造形成不超過8戶企業(yè)集團（主業(yè)范圍控制在3個以內(nèi)），整合重組綜合交通、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融控股和重組培育大健康產(chǎn)業(yè)六大集團，2020年基本完成市屬企業(yè)整合重組（新設(shè)或改組昆明國有資本投資公司和運營公司、組建昆明國有金融資本控股公司），2021年基本完成縣（市）區(qū)、開發(fā)（度假）園區(qū)國企整合重組。

具體看，縣（市）區(qū)、開發(fā)（度假）園區(qū)原則上不再保留國有企業(yè)，確有必要的可保留1戶企業(yè)。其中，縣（市）區(qū)、開發(fā)（度假）園區(qū)企業(yè)國有資產(chǎn)總額50億元以下，債務(wù)規(guī)模小且能妥善處置的，不保留國有企業(yè)；國有資產(chǎn)在50-100億元且承擔(dān)了重大建設(shè)任務(wù)、對地方經(jīng)濟有重要影響的可保留1戶；國有資產(chǎn)在100億元以上的可保留1戶。

3、武漢市委市政府印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)部分市屬出資企業(yè)整合重組工作實施方案的通知》（武辦文（2020）31號）明確將31家市屬國企整合重組為12家，2020年9月武漢地產(chǎn)集團、武漢商務(wù)區(qū)集團、武漢建工集團、武漢市工程咨詢部5家市屬企業(yè)整合重組為武漢城市建設(shè)集團。

（三）以上政策文件表明，清理整頓后仍然存在的平臺公司除了數(shù)量上會明顯減少、管理層級會有所壓縮外，其在地方的重要性亦會有所提升，并將進一步獲得地方政府在資源與資金支持方面的支撐，財務(wù)指標(biāo)方面可能會有一定程度的改善，經(jīng)營模式將進一步向真正自負盈虧的地方國企靠攏。

（四）不過地方國企的日子也不好過，從政策層面來看，把防范地方國企債券違約已經(jīng)被作為債務(wù)風(fēng)險管控的重中之重。特別是2021年3月26日國資委官網(wǎng)發(fā)布的《關(guān)于加強地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控工作的指導(dǎo)意見》明確指出將“化解國企債務(wù)風(fēng)險作為重中之重”。因此轉(zhuǎn)型為自負盈虧地方國企的融資平臺本身也處于這次地方國企債務(wù)風(fēng)險的化解過程中（深入分析參見地方國企債務(wù)風(fēng)險防控全解）。

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原標(biāo)題： 如何看待川湘渝陜魯蘇等地的融資平臺管理辦法？